Файл: Реформа электроэнергетики в России..pdf

Созданы институты регулирования отрасли нового формата, в том числе саморегулирующая структура – НП «Совет рынка». Подобные институты создают основы развития отрасли на конкурентных началах при уменьшении влияния государства.

Особенность любой реформы заключается в том, что, однажды начав преобразования, поставить точку невозможно. Нельзя принять универсальное решение, раз и навсегда определяющее ситуацию. Особенно это сложно сделать в электроэнергетике, где физика процесса тесно связана с экономикой. Период реформ электроэнергетики времен РАО «ЕЭС России» заложил основы «конкурентного» подхода к регулированию сектора в России. Этот подход дал заметный положительный результат.

Необходимо продолжить развитие отрасли в духе реформ РАО «ЕЭС России», основываясь на созданном реформаторами фундаменте и с учетом анализа допущенных ошибок – это поможет решить текущие проблемы отрасли, повысить качество электроснабжения потребителей и, что особенно важно, обеспечить формирование адекватных и предсказуемых в долгосрочной перспективе цен на электроэнергию.

Новая система ценообразования будет внедряться во всех системах централизованного теплоснабжения России. Она предусматривает:

• определение предельного уровня цены на тепловую энергию из общей тепловой сети с использованием метода «альтернативной котельной»;
• либерализацию цен для источников тепловой энергии, а также отмену ценового регулирования теплосетевых организаций;
• отмену платы за подключение к централизованной системе теплоснабжения (за исключением случаев реализации крупных инвестиционных проектов);
• кроме этого к основным принципам модели относится повышение эффективности деятельности единой теплоснабжающей организации (далее – ЕТО), расширение ее функций и полномочий («единое окно» для потребителей тепловой энергии, оптимизация загрузки тепловых мощностей, развитие системы теплоснабжения и так далее).

Принятие дорожной карты реформы рынка теплоснабжения – важный этап в развитии энергорынка в России. Не только, а может, даже не столько рост тарифа на тепло до уровня альтернативной котельной, сколько принцип введения ЕТО сохранения достигнутой за счет оптимизации затрат экономии в тарифе на тепло являются ключевыми достижениями этой реформы. В сумме с другими преобразованиями переход на рыночные отношения в рамках одной централизованной системы теплоснабжения позволит создавать условия для привлечения инвестиций в этот рынок.

---

Желание и способность государства выдержать принятые решения, не отходить от заложенных в реформу рынка тепла принципов станут залогом успеха этих начинаний, которые могут привлечь инвестиции в рынок тепла и повысить качество теплоснабжения конечных потребителей. Последнее крайне важно. Реформа тепла должна принести пользу конечному потребителю. Достижение этого – одна из главных задач регулятора.

На европейских рынках метод альтернативной котельной используется практически везде, где есть централизованное теплоснабжение: в странах Скандинавии (например, в Финляндии и Швеции, по сути, работает прямой аналог альтернативной котельной), Балтии, Западной Европы. В России, по расчетам ОАО «Фортум», он позволит сбалансировать тарифы: заморозить на некоторое время те, что выше тарифа альтернативной котельной, и поднять те, что ниже, в тех рамках и с той скоростью, о которой участники рынка договорятся с государством. В целом, международный опыт говорит о множестве положительных эффектов для конечного потребителя.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Электроэнергетика – первая из естественных монополий России, прошедшая путь преобразований от модели монопольного рынка с доминирующей на нем вертикально интегрированной компанией (РАО «ЕЭС России») к потенциально конкурентному рынку. Разделение РАО «ЕЭС России», приведшее к появлению комплекса новых участников рынка, находящихся в пусть и ограниченно, но конкурентных отношениях, было завершено 1 июля 2008 года, однако процесс построения новой модели экономических отношений в отрасли продолжается. Российская электроэнергетика стала одним из мировых лидеров по глубине рыночных преобразований и степени либерализации рынка, обогнав большинство стран мира, включая США, Канаду и ведущие страны Европы.

Правовую базу преобразования российского электроэнергетического рынка в 2000-х годах создало Постановление Правительства от 11 июля 2001 года № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». В основу реформы также лег корпоративный документ – «Стратегия реформирования РАО «ЕЭС России» «5+5».

В тот момент для участников электроэнергетического рынка была очевидна необходимость существенных, возможно, радикальных изменений принципов его организации. Слишком серьезные были вызовы, встававшие перед ними: старение основных фондов, дефицит инвестиций, структурные и территориальные диспропорции в тарифном регулировании и т. д. Правда, мнения о модели трансформаций рынка электроэнергии в России в начале 2000-х высказывались разные. Проведенный спустя 10 лет экспертный опрос, охвативший как руководителей электро-энергетических компаний (генерирующих, сетевых, сбытовых), ассоциаций потребителей, так и исследователей и аналитиков, показал, что в целом выбранная модель реформы российской электроэнергетики себя оправдала. Выдвинувшиеся на первый план в 1990-е – начале 2000-х годов проблемы дефицита инвестиций, надежности электроснабжения, дисбалансов регулирования рынка данные реформы решили. Либерализация рынка придала ему необходимую гибкость, позволила скоординировать его развитие с топливными рынками, которые были либерализованы и дерегулированы раньше (речь идет, прежде всего, о рынке угля и нефти).

---

Российская реформа электроэнергетики проектировалась и реализовывалась с учетом накопленного в мире опыта преобразования энергетических рынков. Но не копировала детально ни одну другую страну. Анализ зарубежного опыта показывает, что канонического образца реформы рынка электроэнергии не существует. Страны выбирают собственный индивидуальный вариант, ориентируясь на свой перечень приоритетов, которые зависят от технологического состояния электроэнергетического сектора, доступности инвестиций, а также политического консенсуса в обществе по поводу социальных задач энергетики (инновационно-технологический рост, сокращение негативного воздействия на окружающую среду, обеспечение регионального развития и пр.).

Для России ключевыми целями реформы в начале 2000-х были: привлечение инвестиций в электроэнергетику, обновление основных фондов, удержание тарифов на электроэнергию на приемлемом для основных групп потребителей уровне. Ключевыми инструментами трансформации стали либерализация и дерегулирование рынка, приближение к рынку совершенной конкуренции. Государство не полностью отказалось от своего влияния на рынок: осталось на значительный период времени его тарифное регулирование, оно также гарантировало возврат средств, направленных на инвестиции, рассчитывая на приток частных средств.

За 2005–2012 годы существенно выросли показатели надежности работы системы электроэнергетики.

В других индустриально развитых странах перед реформой электроэнергетики помимо повышения инвестиционной привлекательности сектора ставились несколько другие задачи: содействие распространению технологий возобновляемой энергетики; сокращение выбросов парниковых газов; энергосбережение и пр. В целом эти задачи также выполнены: более конкурентный рынок электроэнергии создан; существенно выросли поставки электричества сегментом возобновляемой энергетики (кумулятивные установленные мощности только в ветрогенерации в индустриально развитых странах, включая Китай, в 2013 году приблизились к 300 ГВт; хотя совокупные установленные мощности в солнечной энергетике все еще в несколько раз меньше, чем в ветроэнергетике, по прогнозам Clean Edge, к 2021 году будет до-стигнут ценовой паритет между этими видами генерации и они составят реальную конкуренцию газовой генерации), технологический уровень ВИЭ столь существенно вырос, что в некоторых регионах позволил достичь цен на энергию, сопоставимых с поставками электроэнергии другими видами генерации.

---

Период реформ начала 2000‑х годов закончился и соответственно, стоящие на тот момент задачи, достигнуты. В середине 2010‑х годов можно констатировать, что перед электроэнергетикой в мире в целом, в том числе в России, встает целый комплекс новых вызовов, или ранее недооцененные проблемы выдвигаются на первый план.

Общественные дебаты о продолжении энергетических реформ в индустриально развитых странах начавшиеся еще в конце 2000‑х, сейчас идут полным ходом8. Так, в 2010 году британское Министерство энергетики и изменений клима-та (Department of Energy & Climate Change) открыло дебаты о реформах, способных перестроить электроэнергетический рынок страны, сделать его более устойчивым, стимулировать применение новых технологий, уходя от прямых субсидий неуглеродной генерации и долгосрочных контрактов на поставку «зеленой энергии» к установлению минимальных цен на электричество, вырабатываемое разными видами генерации, и пр. В мае 2012 года журнал «The Economist» опубликовал статью с характерным подзаголовком «Правительство запускает радикальную реформу рынка электро-энергии», посвященную дебатам о новом этапе реформы электроэнергетики в британском парламенте и программе реформ Министерства энергетики и изменения климата. Аналогичные публичные дебаты прошли в начале 2010‑х, в американском штате Массачусетс, завершившиеся докладом для легислатуры штата, подготовленным Исполнительным офисом жилищного и экономического развития (Executive Office of Housing and Economic Development) по согласо-ванию с Исполнительным бюро по делам энергетики и окружающей среды (Executive Office of Energy and Environmental Affairs). Доклад констатировал, что потенциал развития рынка электроэнергии, открытый Законом о реструктуризации электроэнергетики 1997 года (The 1997 Electric Restructuring Act), который предусмотрел реорганизацию вертикально интегрированных энергетических компаний и разделение компаний по видам деятельности, к началу 2010‑х себя исчерпал. Ввиду чего в Массачусетсе было принято решение о запуске нового этапа реформы электроэнергетики. Число подобного рода примеров трансформации государственной энергетической политики впечатляет.

Роль государства на электроэнергетических рынках, переживших либерализацию, при решении новых проблем ситуационно усиливается. Оказалось, что конкурентные рынки испытывают трудности при решении целого комплекса новых проблем: новые генерирующие мощности, как правило, оказываются дороже хотя и устаревших, но уже проинвестированных и эксплуатирующихся мощностей; либерализация и приватизация объектов электроэнергетики почти по-всеместно не привела к обещанному снижению тарифов на электричество13; без государственного вмешательства продвижение на рынки новейших технологий (низкоуглеродных технологий, возобновляемой энергетики, «умных сетей», распределенной генерации и пр.) в конкурентном рынке существенно затруднено14 и пр. Таким образом, индустриально развитые страны для решения новых проблем в электроэнергетике вынуждены будут прибегнуть к государственному вмешательству в рыночные процессы и осуществить следующий цикл реформ в данном секторе экономики.

---

В последние годы между участниками российского рынка электроэнергии ни раз проходили жаркие дебаты по поводу необходимости пересмотра направлений и общей модели реформы, звучали требования об отмене принятых норма-тивных актов и призывы к скорейшим и зачастую весьма радикальным решениям. Высказывались самые разные пред-ложения от усиления государственного регулирования до завершения ранее начатых реформ, связанных с приватиза-цией, дерегулированием и либерализацией российского электроэнергетического рынка, включая такие его сегменты, как сетевой комплекс и розничный рынок.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Нормативные правовые акты и нормативные документы

1. Федеральный закон от 26.03.03. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (в ред. от 30.06.2017).
2. Федеральный закон от 26.03.03 № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об электроэнергетике» ( в ред. от 29.12.2014).
3. Гражданский Кодекс РФ, часть вторая (§ 6. Энергоснабжение), (в ред. от 28.03.2017).
4. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» ( в ред. от 05.10.2015).
5. Федеральный закон от 27.12.02. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. от 01.07.2017).
6. Постановление Правительства РФ от 15.08.03 № 500 «О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию».
7. Постановление Правительства РФ от 11.07.01 № 526 «Основные направления реформирования электроэнергетики РФ».
8. Постановление Правительства РФ № 109 от 26.02.2004. «Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ», «Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ». 
9. Постановление Правительства РФ № 643 от 24.10.03. «Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода».
10. Постановление Правительства РФ от 27.12.04 № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказанию этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам АТС оптового рынка и оказания этих услуг, Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям.
11. Постановление Правительства РФ от 17.10.05 № 620 «О внесении изменений в Постановление правительства РФ по вопросам сектора отклонений оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода».
12. Постановление Правительства РФ от 31.08. 2006 г. № 529. «О совершенствовании порядка функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности)».
13. Приказ ФСТ РФ от 6 августа 2004 г. № 20-э/2. «Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке».

---