Донбасский институт техники и менеджмента

Международного научно-технического университета

«ПУБЛИЧНОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ»

Конспект лекций

«Утверждено»

на заседании методического

совета ДИТМ МНТУ

Протокол №

от «__»___________2012г

Краматорск 2012 г.

Конспект лекций по дисциплине «Публичное администрирование» (для студентов специальности 06.05.02).

Сост. Румянцев А.А., г. Краматорск. ДИТМ МНТУ, 2012г.

---

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Публичное администрирование - это наука и одновременно искусство. В течение тысячелетий человечество выработало различные средства, методы управления поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в основном индивидуально (наказание и др.), и средства, используемые для управления группами людей, обществом в целом (например, установление расовых привилегий в фашистской Германии). Хотя на практике полностью разграничить способы индивидуального и коллективного применения невозможно (коллективные средства тоже, в конечном счете, действуют через восприятие их отдельным человеком, через человека), но вторые всегда отличаются от первых тем, что они осуществляются с применением публичной власти. Именно различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей, их коллективов в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки публичного управления.

В этой науке сформулированы многие принципиальные положения. Перечислим их: тезисы о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и методах управления, о соотношении убеждения и принуждения в управлении, об аппарате управления, о роли законодательной, исполнительной, судебной власти в управлении и др. Управление бывает эффективным, и, тем более, качественно оптимальным, только в том случае, когда оно опирается на данные науки. Конечно, можно добиться какой-то промежуточной цели, и, не опираясь на науку, или даже вопреки науке (например, используя только принуждение в чрезвычайных ситуациях), но долговременный эффект дает только научный подход к решению управленческих задач. Даже в случаях авралов необходимо убеждение в необходимости этого. Тогда работа пойдет быстрее.

---

Наряду с наукой управления есть и искусство управлять. Последнее зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не только отдельного должностного лица, но и органа управления, его состава, профессионализма). Для достижения своих целей управляющий, используя публичную власть в форме осуществления имеющихся у него полномочий, всегда, в той или иной степени, применяет публичные методы управления. Как вовне (например, установление правил дорожного движения и штраф, налагаемый после вставления протокола инспектором Государственной инспекции безопасности дорожного движения за их нарушение), так и внутри коллектива (приказ начальника инспектору ГИБДД занять определенный пост для патрулирования). Он может обладать административными полномочиями только в своем коллективе (приказ ректора вуза, согласованный с местной организацией профсоюза, об установлении правил внутреннего трудового распорядка и выговор в приказе студенту за нарушение этого распорядка), а может и не обладать ими (инспектор курса студентов в вузе). В общественных объединениях их администраторы (служащие) вообще не вправе налагать каких-либо взысканий на их членов. В определенных ситуациях администратор применяет волюнтаристское, «голое» администрирование, исходя только из собственных субъективных взглядов и мало учитывая обратные связи и отдаленные последствия, ориентируясь только на немедленное исполнение. Он может использовать более широкие приемы менеджмента, когда принятие административного решения и его исполнение подготовлено другими, не только административными и не главным образом административными приемами (например, преодоление конфликта в коллективе, мешающего эффективному управлению, путем бесед с его участниками). Для этого часто необходимо искусство управлять.

Публичное управление имеет широкую сферу применения. Оно осуществляется в общегосударственном масштабе, на местном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и должностными лицами внутри и вовне. Менеджмент тоже может осуществляться в различных масштабах, но он имеет иной характер. Это действия руководителя внутри определенного коллектива, а также вовне от имени этого коллектива и в его интересах. Менеджмент может включать приемы администрирования, но не они составляют главное в этом процессе.

1. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДЕЛОВОГО И ПУБЛИЧНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Сначала введем определение основных понятий:

• Администрирование — деятельность органов управления и их должностных лиц.

• Деловое администрирование — деятельность органов управления и их должностных лиц применительно к решению проблем отдельной организации.

• Публичное администрирование — деятельность органов управления и их должностных лиц применительно к решению проблем всего общества в целом.

---

Для более глубокого понимания этих определений необходимо сформулировать принципиальные различия между ними. Именно по этому поводу в народе говорят, что все познается в сравнении. В данном случае эта поговорка точно соответствует ситуации. По настоящему, глубоко понять различие между этими двумя направлениями современного менеджмента можно только поняв содержательное (философское) различие между ними. Если перейти от бытового уровня осмысления этой проблемы, связанного с применением народной поговорки к научному ее пониманию, то мы с логической неизбежностью придем к необходимости применения в этой ситуации двух знаменитых тезисов Гегеля:

1. Целое больше простой суммы частей;

2. Чтобы познать часть, нужно познать целое.

Применяя такой способ анализа понятий, мы, фактически, используем гносеологическую схему (см. рис.1), выделяя разные уровни абстрактного мышления [27,46,62]. Только таким способом и можно по настоящему глубоко понять сущность этих определений для дальнейшего качественно оптимального применения их на практике.

Итак, первый тезис утверждает, что в любой ситуации любого управления мы всегда должны строить какую-то систему, которая должна достигать свойства целостности, другими словами, системного эффекта. Это как раз и есть то общее, что объединяет оба анализируемых нами понятия: деловое администрирование и публичное администрирование. Система – это всегда совокупность элементов, которые находятся во взаимодействии. Например, в теории публичного администрирования элементами являются социальные группы, власть, законы, средства массовой информации и т.д. Главная цель системного подхода – получение системного эффекта.

Второй тезис утверждает, что понять конкретный, отдельный фрагмент знаний о публичном администрировании можно только в том случае, если рассмотреть этот фрагмент в более общем контексте. Например, чтобы понять особенности публичного администрирования, необходимо провести сравнительный анализ различий между публичным администрированием и деловым администрированием. А для этого нам придется взглянуть на эти науки как бы сверху, с более общих позиций. Но при этом мы должны находить не только различия, но и общие моменты. Одним из таких важных для нас общих моментов является потенциальная нацеленность обоих разделов менеджмента на реализацию функции качественной оптимизации систем и процессов управления, как общественных, так и внутрифирменных.

С этой точки зрения возникает серия дополнительных проблем:

1. Что понимается под задачей качественной оптимизации систем и процессов управления? Качественной оптимизацией систем и процессов управления мы будем называть процесс нахождения такого способа соединения элементов в систему, при котором целевая функция будет максимизирована или минимизирована (оптимизирована);

2. С помощью какого алгоритма можно достичь феномена качественной оптимизации систем и процессов публичного и делового администрирования? Для решения этой проблемы применяется алгоритм достижения системного эффекта.

---

2. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации

О том, что такое государство и в чем состоит цель этого важнейшего феномена социального устроения человека, написано много. Но, вступив в ХХI век, можно констатировать парадоксальное: не написано практически ничего. Образ социального мира, олицетворением которого выступало национальное государство, по мнению ряда исследователей, стремительно изменяется. Государство “исчезает” на наших глазах: видоизменяются его функции и прерогативы, преобразуется власть и изменяется ее природа, формируется сетевое политическое пространство и т.д. Процесс трансформации государства протекает на фоне новых явлений современности, находящихся порой в глубоком противоречии друг с другом: глобализации и устойчивого развития; нового мирового порядка и строительства объединенной Европы; формирования многополярного мира и прогнозов относительно будущего столкновения цивилизаций. Исторические вызовы современности требуют изменения всей архитектоники социальных процессов [23]. Как реагирует на эти вызовы государство? Является ли оно активным субъектом происходящего, вписывается ли в современность или же его историческая миссия постепенно утрачивается, а на авансцену выходят новые экономические и политические факторы? Проблемы трансформации государства связаны с эволюцией и самого процесса управления социально-политическими процессами. Каковы модели публичного администрирования? Почему столь актуальны реформы публичного администрирования, начавшиеся в Европе с 80-х гг. ХХ века? На эти вопросы мы стремимся дать ответ в настоящем курсе.

В настоящее время административные реформы затрагивают самые разные сферы и уровни государства и общества. Национальные программы в области образования, здравоохранения, науки осуществляются на фоне выстраивания властной вертикали, укрепления основ федерализма, преобразований на муниципальных уровнях власти. Не все происходящие процессы в должной мере осознаются и теоретически концептуализируются. Но очевидно, что для реализации многочисленных социальных и государственных программ обществу необходимы высококлассные специалисты, которые и будут их реализовывать, соотнося объективные требования жизни с объективно достигнутым уровнем науки управления, а также “украинской спецификой”, без учета которой самые современные инновации оказываются неэффективными.

“Нехватки бюрократии” наше общество никогда не ощущало, скорее в последнее время речь шла о “переизбытке бюрократии”. Но, представляется, что настало время поставить вопрос о качестве бюрократии. С какими “квалификационными критериями” должно и может быть сопоставлено это качество и из каких объективных проблем возникает насущная потребность в новом уровне управления происходящими в стране процессами в целом?

---