Файл: Опека и попечительство. Патронаж над дееспособными гражданами (Правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства).pdf

3. Обеспечение достойного уровня жизни лиц, находящихся под опекой или попечительством. В данном случае разговор идет о мерах, которые направлены на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица (в пище, медицинском уходе, одежде, жилье и проч.) как основы его нормальной жиз­недеятельности. Реализация отмеченных мер, как говорилось ранее в ра­боте, должна осуществляться в первую очередь за счет самого подопечно­го, его «внутреннего ресурса», и только потом - за счет третьих лиц или государства (муниципального образования).

4. Обеспечение государственной поддержки граждан, которые выполняют обязанности попечителей и опекунов. Особенно эта за­дача актуальна в современный период, когда количество граждан, нуждающихся в устрой­стве, в несколько раз больше количества граждан, имеющих возможность социальную заботу осуществлять. Меры государственной поддержки должны быть разносторонни и разнообразны, а выбор конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить индивидуальный характер и зависеть от того какие интересы руководят лицом при выполнении функций опеки. Несомненно, при осуществлении опеки (попе­чительства) на безвозмездной основе в максимальной степени должны применяться положительные правовые последствия и имущественного, и неимущественно­го характера. Подобное поощрение также может выступать в качестве стимула для установления опеки (попечительства).

5. Обеспечение исполнения органами опеки и попечительства возло­женных на них функций. Это задача на данном этапе стоит перед институтом особенно остро, однако, стоит предположить, что она будет актуальной длительное время. Ее осуществление состоит в кадровом, техническом и финансовом обеспе­чении деятельности органов опеки и попечительства. Государством, к сожалению, уделяется недостаточно внимания этой цели, можно сказать она игнорируется, что способно почти «заморозить» исполнение второй и четвертой задачи, что мы и наблюдаем на современном этапе развития общества [15, с. 43].

Рассматриваемый институт не оперирует каким-либо одним специфическим способом правового воздействия. Дозво­ления, предписания и запреты одномоментно присутствуют в нормах института, что обусловлено его особыми задачами. Среди методов правового воз­действия появляется, например, договорный. В договоре об опеке (попечительстве) проявляется диспозитивность правового регулиро­вания и инициативность участников отношений [5, с.483].

В отечественной литературе вопрос об основных началах или принципах института опеки и попечительства как таковой не рассматривался. В связи с этим к принципам института, предлагается отнести следующее:

---

1) свободное установление опеки (попечительства) и свободный отказ от исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей;

2) обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подопечных;

3) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства;

4) государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности [8, с.167-168].

Вышеперчисленные принципы вытекают из признаков опеки и попечительства как индивидуальной формы устройства граждан, как вида социальной помощи. Их законодательное закрепление будет способствовать систематизации норм института опеки и попечительства, а также повышению его эффективности. Таким образом, перечисленные принципы должны отразиться и на содержании смежных с институтом норм, устанавливающих те или иные последствия назначения опеки или попечительства.

1.3 Исторические аспекты развития института опеки и попечительства

  Институт опеки и попечительства существовал еще в древнем Риме, где он назывался «tutela» и «cura» [16]. Уже тогда опека и попечительство назначались для восполнения недостающей правоспособности несовершеннолетних и миноров (лиц, не достигших 25 лет). Сначала опека была призвана охранять имущество и семью, а не личность малолетнего, потому «охранитель» имущества и «охранитель» личности не совпадали. Однако впоследствии акцент сместился на личность, а неблагонадежный опекун мог быть смещен. Опекунство стало общественной должностью, общественной обязанностью [17, с.56].

Попечительство также существовало в римском праве, а его появление было вызвано тем, что молодые юноши в силу неопытности часто становились жертвами обманных сделок. Опека как институт, направленный на охрану личных прав питомца появилась в Афинах [17, с. 60].

К 879 г. относится первое летописное упоминание об опеке на Руси. Оно выглядело следующим образом: «Умерши Рюрикови, предаст княжение Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть бо дщетеси вельми» [26, с. 416]. Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника. Следовательно, после смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые занимали место умерших. То были прирожденные и законные опекуны. Иной опеки тогда не было. Поскольку имущество принадлежало всему роду, никаких имущественных обязанностей опекун не имел. Вместе с тем родичи ребенка-сироты осуществляли за опекуном строгий надзор, и их мнение считалось непререкаемым [17, с. 61].

---

Некоторые упоминания об опеке далекого прошлого дополняются ст. 99 Русской Правды, где говорится: «Если после смерти отца в семье остались малые дети, и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим» [26, с. 420]. Иначе говоря, дети после смерти своего отца передавались под опеку тому, кто был им ближе. Но перед смертью отец мог назначить опекуном совершенно постороннее лицо. По правилам Русской Правды, опекуну в любом случае передавалось во временное пользование движимое и недвижимое имущество осиротевшего ребенка за вознаграждение из доходов с этого имущества. А вот о воспитании ребенка-сироты ничего не говорилось. Кроме того, ничего не было сказано о церковной власти над опекой. Посему ученые делали вывод, что опека своими корнями уходит в седую старину. В далеком прошлом опека над детьми существовала «докуды оны не измужают и не подымутпы и мне их беречь, кормить и поить собою вместе». Такая неопределенность в обозначении продолжительности опеки объяснялась главным образом отсутствием метрических записей, которые появились только в 1722 г. [30, с. 29].

Реформы Петра I коснулись и опеки. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, таким образом опека стала государственным учреждением, которое должно было контролировать деятельность опекунов. Опекун во времена Петра I мог быть назначен, либо в соответствии с законом, либо по завещанию, либо по распоряжению правительственных органов.

Значительным шагом в законодательном регулировании института опеки явилось учреждение сословных учреждений для осуществления опекунской деятельности при Екатерине II. Именно, по закону 1775 г. были созданы сиротский суд, дворянская опека, и другие органы. Опекуны ежегодно давали отчеты Дворянской опеке, которая подчинялась Верховному земскому суду. По этому закону опекун осуществлял свою обязанность возмездно, имея право на 5 % от доходов малолетнего, полученных в результате хозяйственной деятельности, на него возлагался учет приходов и расходов средств опекаемого в специальных книгах [16, с.1].

Современное отечественное законодательство так же предусматривает  возмездное исполнение обязанностей по опеке и попечительству (ст. 16  ФЗ «Об опеке и попечительстве»).

Также в 1775 г. происходит разграничение опеки и попечительства: «опека может быть окончена в 14-летнем возрасте опекаемого, который мо­жет просить о назначении себе попечителя; совершеннолетие и вступ­ление в управление имением отнесены к 17 годам, но с ограничени­ем права продажи и залога недвижимого имущества без согласия по­печителя до достижения 21 года, когда власть попечителя оканчивается... В период 14-17 лет несовершеннолетний сам рас­поряжается имением, но лишь с согласия попечителя; в период 17- 21 года он распоряжается самостоятельно во всех случаях, кроме от­чуждения недвижимого имущества» [7, с. 302].

---

Подобные отличия сохранялись довольно длительное время. В на­чале XX в. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что отличие попечи­тельства и опеки выявляется в объеме дееспособности подопечных, а В.И. Си­найский указывал на то, что «... идея попечительства, несомненно, уже идеи опеки» [29, с. 602-603]. Несомненно значительное сходство правил об опеке и попечительству над несовершеннолетними по действующему ГК РФ с положениями российского законодательства конца XIX - начала XX в. Налицо, с одной только разницей - в начале XX в. лицо находилось под опекой до 17, а не до 14 лет [7, с. 308].

В то же время по проекту Гражданского Уложения, которое было опубликован­но в 1904 г., попечительство представляло собой совершенно иное явление. Оно было представлено в основном как способ охраны интересов нерожденного наследника, охраны имуще­ства безвестно отсутствующих лиц, непринятого наследства. Предполагалось учреждать попечительство над лицами в следующих случаях: над несовершеннолетними, если его представители временно не могут выполнять своих обязанностей: над неправоспособным совершеннолетним лицом; над совершеннолетним лицом, которое «вследствие душевной или теле­сной болезни или вследствие физического недостатка (глухоты, немо­ты или слепоты) лишен возможности заведовать всеми или некоторы­ми своими делами». В этом последнем случае воля подопечного име­ет важное значение - помимо его желания попечительство не возникнет, за исключением тех случаев, когда лицо не сможет устно или письменно заявить соответствующее ходатайство. Интересы такой категории подопечных, как расточители, длитель­ное время не охранялись законодательно. Забота об этой категории лиц встречалась в нормах обычного права - основанием для назна­чения опеки зачастую была «беспорядочная жизнь»[25, с. 285].

В дальнейшем институт попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. В соответствии со статьей 189 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г, попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом. При этом к попечителям применялись постановления об опекунах. Юри­дическое качество этого акта было невысоким, поэтому опре­делить, когда должен был назначаться попечитель, невозможно, за исключением специального случая, предусмотренного в статьей 198: «Попечительство над совершеннолетним лицом устанавливается по его о том ходатайству, если окажется, что лицо это вследствие старческой дряхлости, или других недугов, или неопытности не может надлежа­щим порядком вести свои дела вообще или защитить свои интересы в каком-либо определенном случае» [16, с. 2].

---

Четкое разграничение опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым последствиям было установлено лишь в Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. Опека учреж­далась над несовершеннолетними в возрасте до четырнадцати лет и над лицами, которые в законном порядке были признаны слабоумными или душевнобольными, а также над имуществом умерших или лиц, без­вестно отсутствующих. Попечительство устанавливалось над несовер­шеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и над совершеннолетними, если «последние по своему физическому состо­янию не могут самостоятельно защищать свои права», и состояло в оказании помощи подопечным, выдаче согласия на совершение сде­лок.

Опека и попечительство над взрослыми появляется гораздо позже, чем опека и попечительство над несовершеннолетними.

Забота о инвалидах и лицах, страдающих психичес­кими расстройствами, о престарелых, осуществлялась, как правило, вне правового регулирования или под воздействием норм обычного права. Формой устройства таких лиц по обычаю служила семья, хотя от реформ Петра 1 берет свое начало построение системы органов социальной защиты [20, с. 24]. По Регламенту Главного магистрата от 1721 г. должны были создаваться, в частности, «госпитали» для призрения сирых, боль­ных, увечных, убогих, «престарелых людей обоего пола».

Для лиц, страдающих психическими расстройствами, опека как таковая до XVII в. не предусматривалась. «Государство ими не инте­ресовалось, как лицами, для него вполне бесполезными».

В эпоху абсолютизма человек начинает рассматри­ваться с позиции его «трудовой стоимости», что, в частности, влекло при Петре Великом «активизацию политики в отношении професси­онального нищенства». «Организуются дома для душевнобольных, входящие в период правления Екатерины II в качестве обязательных в институт призрения в губерниях (тем самым происходит разруше­ние древнейшего православного института юродивых)»[16, с. 2].

По Кодексу законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. опека устанавливалась над лицами «душевнобольными», этот статус лицо могло получить лишь по результатам и заключению врачебной комиссии, которое составлялось в соответствии с «Инст­рукцией об освидетельствовании душевнобольных», являвшейся приложением к статье 193 Кодекса. Статья 246 этого Кодекса разрешала применение правил об опеке и «по случаю расточительства или обна­ружения таких свойств, которые делают опасным или невозможным оставление данного лица без общественного попечения».

---