Файл: Опыт, современное состояние и направления совершенствования государственной службы в России.pdf

Введение

Весь период истории современной России, начиная с 1991 года, в той или иной мере охватывается различного рода реформами органов государственного управления и институтов публичной власти.

Не стала исключением и государственная служба. Принимая во внимание последние преобразования в порядке государственного управления, так или иначе налагающие свой отпечаток на развитие и функционирование системы государственной службы в Российской Федерации, стоит сказать, что на сегодня система государственной службы России находится в достаточно развитом состоянии и представляет собой целостный институт.

Вместе с тем, нельзя отрицать, что на сегодняшний день развитие института государственной службы в Российской Федерации продолжает сталкиваться с объективными проблемами, связанными как с законодательным регулированием, так и с практическими трудностями при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении. Такие проблемы заставляют обратить внимание исследователей на государственную службу как на комплексный институт, сочетающий в себе различные аспекты – социальный, правовой и организационный. Комплексный анализ всех аспектов государственной службы позволяет выявить факторы, задерживающие развитие исследуемого института, а также определить, посредством каких способов можно воздействовать на все стороны государственной службы, способствуя ее дальнейшему совершенствованию и развитию.

Кроме того, в последнее время популярным стало мнение о том, что государственная служба переросла по статусу правовой институт, и на сегодняшний день целесообразно говорить о ней, как о подотрасли административного права, что говорит о возможной переоценке статуса государственной службы в научных кругах.

Актуальность данного исследования заключается в том, что система государственной службы в РФ в полной мере не сформирована и по сей день: отсутствует единая законодательная база, отсутствуют четкие критерии отнесения того или иного подразделения к конкретному виду государственной службы, нет понятных правовых постулатов перехода из одного вида государственной службы в другой и т.д. Что признается и учеными- правоведами, и «властью», и обществом в целом.

Государство предпринимает попытки по устранению в вопросах организации государственной службы пробельности. В частности еще Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 утвердил федеральную программу «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)»^[1], основная цель которой, заключалась в создании целостной системы государственной службы, создании четкой правовой базы, формировании высококвалифицированного кадрового аппарата, способного обеспечить эффективность государственного управления в пределах развития инновационной экономики и гражданского общества. На начало 2015 года основные проблемные вопросы организации государственной службы в России, вопросы законодательного регулирования и поддержки в обществе – все также требуют разрешения. В результате этого в целях совершенствования государственной службы по сей день идет активная нормотворческая деятельность, о чем говорит утверждение в августе 2016 года Указа Президента РФ № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2016–2018 годы»^[2].

Объектом работы являются общественные отношения, которые возникают при реализации положений о государственной службе в России.

Предметом работы являются нормы права, регулирующие общественные отношения, которые возникают при реализации положений о государственной службе в России.

Цель работы – рассмотреть опыт, современное состояние и направления совершенствования государственной службы в России.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

1. Раскрыть историю становления государственной службы;

2. Определить понятие государственной службы;

3. Показать современное правовое регулирование системы государственной службы;

4. Охарактеризовать цели, задачи и принципы государственной службы;

5. Проанализировать виды государственной службы;

6. Выявить проблемы развития государственной службы.

Методологической базой исследования выступает теоретический анализ и синтез литературных источников, изучение практики, обобщение организационного опыта, выработка предложений и выводов осуществлялись на основе системного, логического, сравнительно-правового методов познания.

Структура работы включает в себя введение, основную часть, которая состоит из двух глав, содержащих шесть параграфов, далее следует заключение и список использованной литературы.

1. Теоретические основы системы государственной службы

1.1. История становления государственной службы

В XIX веке, при множестве существенных и незначительных изменений отдельных вопросов статуса государственной службы. Россия оставалась абсолютной монархией, и главным человеком, который напрямую имел возможность влиять на политику государства, был император. Такое положение сохранялось как в начале XIX века, при правлении императора Александра I, так и в конце XIX столетия при проведении «великих реформ» Александра II, императора, который отменил систему крепостного права и провел ещё несколько реформ. Создавались новые государственные структуры, появлялись новые ведомства, но государь не терял своего статуса и положения^[3].

Среди конкретных изменений в истории государственной службы XIX века можно отметить создание министерств в 1802 году императором Александром I. Министерства как структуры государственного управления были ограничены в своей компетенции, вопросы, которыми занимались министерства, порой передавались из одной структуры в другую^[4]. Особое место в системе государственной службы при правлении Николая I стала занимать собственная Его Императорского Величества канцелярия и в частности – Третье отделение, которое занималось политическим сыском^[5].

На рубеже XIX–XX столетий в отношении государственной службы Российской империи сложилась ситуация, когда вторым человеком в государстве по полномочиям, после государя императора, стал именно министр внутренних дел.

Министерство приобрело огромную значимость в конце XIX столетия, когда под его контроль было передано Третье отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии и Отдельный корпус жандармов. Усиление МВД данной структурой государственной службы сделало ведомство внутренних дел главным звеном государственного аппарата, а соответственно министра – главным после государя.

Правовое регулирование государственной службы Российской империи рубежа XIX–XX веков отмечается значительным усилением силовых ведомств, в частности – повышением роли Министерства внутренних дел, его ответственности в структуре государственного аппарата. Другим, особенно значимым ведомством было Министерство финансов. В истории, особенно второй половины XIX века – рубежа XIX– XX веков, нередки были случаи столкновения взглядов и интересов министра внутренних дел и министра финансов^[6].

Начать исследование государственной службы как сложного комплексного института публичной власти представляется уместным с определения понятия государственной службы.

Понятие государственной службы являлось предметом исследования не одного поколения исследователей.

С течением времени подходы к понятию государственной службы существенно менялись. Проследим генезис изменений подходов к определению понятия государственной службы^[7].

Исследование института государственной службы началось в XIX веке. Как отмечает А.С. Архиереева, с начала XIX века сущность государственной службы сосредоточивалась в образовательном цензе для лиц, замещающих должности государственной службы и выполняющих отдельные функции в рамках деятельности государства^[8]. То есть, в этот период государственная служба рассматривалась исключительно как профессиональная деятельность лиц, имеющих специальные основания для ее осуществления, а именно соответствующий уровень образования.

К концу XIX века подходы к понятию государственной службы заметно изменились. Так, Н.М. Коркунов, рассматривая данное понятие, отмечал, что государственной службой являются особые публичные правовое отношения государства и служащего, которые основаны на подчинении и имеющие в себе обязательную деятельность, которая совершается от лица государства и направленна к осуществление определенной задачи в государственной деятельности^[9].

Как видим, на данном этапе развития правовой мысли понятие государственной службы характеризовалось с точки зрения отношений подчинения служащего и государства. При этом акцент делался на конечной цели государственной службы – осуществлении конкретной задачи государственной деятельности. Такой подход обусловил формирование четкой, отделенной от персоны царя, системы государственной службы в Российской Федерации^[10].

Слом сформировавшихся представлений о государственной службе произошел с момента прихода к власти большевиков и образования новой системы государственного управления, отрицавшей существовавшие до этого основы государственного устройства. Представляется, что в этот период отделение государственной службы от службы вообще не представляется возможным, поскольку согласно государственной идеологии советского периода подразумевалось полное уничтожение государственного аппарата управления, а вся власть передавалась народу^[11]. Поэтому в советский период как таковой государственной службы в современном ее понимании не существовало.

Как отмечает В.В. Макаров, в России советского периода произошла подмена государственного управления партийным, вследствие чего законодательство о государственной службе в советский период фактически остановилось в своем развитии^[12].

Предпосылки для исследования проблематики государственной службы как института публичной власти связаны с развитием в СССР теории государственного управления в 50-60-х годах ХХ века. В этот период сформировалось понятие государственного служащего. К категории государственных служащих относились трудящиеся, работающие за вознаграждение в государственных органах, учреждениях, предприятиях^[13].

Обращает на себя внимание, что советское понимание государственного служащего применялось не только к работникам государственных органов, но и к сотрудникам государственных предприятий и учреждений. Соответственно, можно сделать вывод о том, что советское понимание государственной службы было шире современного, поскольку государственная служба охватывала не только государственные органы, но и подведомственные им структуры.

1.2. Понятие государственной службы

Современный этап развития исследований государственной службы также предлагает свой подход к определению понятия государственной службы.

Так, например, Д.М. Овсянко рассматривает государственную службу как особую разновидность общественно-полезной деятельности, основная цель которой – содействие в реализации задач и функций определенного государственного органа, предприятия или учреждения, в котором служащий проходит службу^[14]. При таком подходе субъектами государственной службы являются сотрудники как государственных органов, так и государственных предприятий и учреждений.

Г.В. Атаманчук охарактеризовал государственную службу как «профессиональное и практическое принятие участия граждан в достижении поставленных целей и обозначенных функций государством с помощью осуществления исполнения государственных решений, которые утверждены государственными органами»^[15].

Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов также указывают на то, что государственная служба может осуществляеться только в государственных органах или службах, формированиях и учреждениях, реализующих функции государственных органов^[16].

Таким образом, можно выделить два подхода к пониманию государственной службы. При первом подходе государственная служба характеризуется деятельностью служащих как в государственных органах, так и в подведомственных им предприятиях и учреждениях. При втором подходе государственная служба – это служба только в органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в учреждениях, которые реализуют функции государственных органов^[17].

По нашему мнению, существование двух подходов к рассмотрению понятия государственной службы позволяет сделать вывод о том, что исследуемое понятие может пониматься в двух смыслах – широком и узком.

В широкий смысл понятия государственной службы вкладывается трудовая деятельность работников всех без исключения государственных органов, а также государственных предприятий и учреждений. В узкий – деятельность по обеспечению полномочий РФ или ее субъектов посредством осуществления трудовой функции в органах государственной власти соответствующего уровня^[18].