Файл: Опыт, современное состояние и направления совершенствования государственной службы в России.pdf

Федеральным законом от 13.07.2015 N 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»^[47] установлено, что система государственной службы теперь включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу, государственную службу иных видов.

2. Организационные основы системы государственной службы

2.1. Цели, задачи и принципы государственной службы

Целью изучения государственной службы в рамках отдельной науки является осуществление упорядочения и повышения эффективности процессов по формированию и реализации государственной власти и управления, а также повышения ответственности за выполнение полномочий, закрепленных за государственной должностью с социально-экономическими гарантиями государственной службы^[48].

Задачами государственной службы являются:

1. Достижение общего консенсуса в обществе относительно общественных ценностей и приоритетов государственной политики, которая должна направляться, прежде всего, на достижение благосостояния населения и обеспечения прав человека.

2. Осуществление принципа разделения властей, создания системы противовесов, которые побуждают политиков к поиску компромиссов.

3. Определение статуса политических деятелей и государственных служащих. Политические деятели определяют государственную политику, а государственные служащие, действуя в соответствии с общими интересами общества, должны служить не отдельным политическим силам, а всему народу.

4. Построение органов управления в соответствии с функциями государства.

5. Эффективное осуществление контрольной функции государства.

6. Конкурсный отбор государственных служащих, который строится только на профессиональных началах.

7. Соблюдение основных прав, обязанностей государственных служащих и ограничений, связанных с прохождением государственной службы.

8. Техническое оснащение государственной службы и стимулирование труда государственных служащих^[49].

Главная задача государственной службы заключается в эффективном обеспечении комплексной взаимосвязанной деятельности, направленной на выработку и воплощение в жизнь государственной политики и управленческих решений, осуществления регулятивных и обслуживающих функций в интересах всего общества или его отдельных сегментов.

Границы распространения государственной службы рассматривают относительно практической и профессиональной участия в осуществлении целей и функций государства за выполнение обязанностей и полномочий на должности, определенной в конкретном государственном органе.

Должности, отличающиеся политическим характером, соответствующим порядку замещения, определенным особым правовым статусом, называются верхним пределом государственной службы^[50].

Вспомогательные, обслуживающие, организационно-технические виды деятельности в органах государственной службы, регулируются трудовым законодательством, называются нижним пределом государственной службы.

Согласно конституционного принципа разделения государственной власти государственную службу подразделяют на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Уровнями прохождения государственной службы является:

• макроэкономический – это уровень прохождения государственной службы в центральных органах государственной исполнительной власти;
• макроструктурный – это уровень прохождения государственной службы в государственных органах, которые имеют отраслевую специфику;
• мезоекономичний – это уровень прохождения государственной службы в региональных органах исполнительной и представительной власти и органах местного самоуправления;
• локальный – это уровень прохождения государственной службы в государственных учреждениях и организациях^[51].

Основными целями развития государственной службы является:

• охрана интересов общества, прав и свобод граждан;
• достижение целостности государства;
• обеспечение эффективной деятельности органов государственной власти
• за счет внедрения прогрессивных управленческих технологий;
• демократизация государственного аппарата;
• формирование качественного кадрового обеспечения государственной службы^[52].

Построение и изучение теоретической модели государственной службы, четвертого структурного элемента теории государственной службы, должны обеспечить:

• отображение существенных связей и зависимости между структурными элементами государственной службы;
• презентации института государственной службы абстрактно в определенной организационной форме;
• экстраполированием развития государственной службы, то есть получения новой информации о предстоящем ее развитие через разработку стратегии развития государственной службы^[53].

Перейдем к рассмотрению принципов государственной службы.

Н.И. Иоголевич полагает, что принципы государственной службы содержат в себе руководящие идеи, которые лежат в основе служебных государственных отношений^[54].

А.В. Гусев предлагает рассматривать принципы государственной службы не только через призму государственной службы как правового института, но а так же и как функционирования особой системы взаимоотношений вокруг и внутри государственной службы^[55].

Аккумулируя указанные точки зрения, представляется возможным сформулировать универсальное понятие принципов государственной службы. Прежде всего, принципы есть руководящие начала, лежащие в основе любой деятельности. Поэтому принципы государственной службы Российской Федерации – это руководящие начала, лежащие в основе служебных отношений между государственным служащим и соответствующим органом государственной власти, в целях обеспечения полномочий которого реализуется государственная служба, а также определяющие основные особенности построения и функционирования существующей системы государственной службы.

Принципы государственной службы находят свое отражение в Конституции Российской Федерации, а также профильных федеральных законах.

Основными принципами государственной службы Российской Федерации являются общеправовые конституционные принципы: принцип федерализма, призванный обеспечивать единство системы государственной службы на всей территории Российской Федерации; принцип законности; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Специальные принципы государственной службы обусловлены особенностями ее внутренней структуры и содержания.

Так, в соответствии с частью 4 статьи 32 Конституции ФР граждане РФ имеют право на равный доступ к осуществлению государственной службы. В дальнейшем этот принцип был транслирован в статью 3 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Немаловажным принципом является принцип единства организационных и правовых начал государственной службы. В соответствии с этим принципом законодательно закрепляется единый подход к организации государственной службы всех видов и на всех уровнях.

Кроме того, к числу принципов государственной службы законодатель относит взаимосвязь муниципальной и государственной службы, открытость, профессионализм и компетентность самих государственных служащих, защита государственных служащих от незаконного вмешательства в осуществление ими профессиональной деятельности.

Говоря о государственной службе как об определенной системе, следует отметить, что указанные принципы практически в точности перенесены в Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[56] в качестве основных принципов государственной гражданской службы Российской Федерации. В этом прослеживается единство принципов государственной службы независимо от ее видов^[57].

Вместе с тем, ряд ученых полагают, что к числу принципов государственной службы также необходимо отнести ряд принципов, не отраженных в нормативных правовых актах, однако на практике имеющих огромное значение для функционирования системы государственной службы.

В частности, Э.М. Филиппова предлагает к принципам государственной службы относить также принцип служения государству и принцип презумпции добропорядочности граждан^[58].

Н.И. Иоголевич также выделяет в числе принципов государственной службы демократизм как общеправовой принцип, принципы подконтрольности и подотчетности государственных служащих, ответственности государственных служащих и стабильности государственной службы.

Предварительный анализ принципов государственной службы Российской Федерации позволяет обнаружить, что часть принципов государственной службы связана непосредственно с деятельностью государственных служащих, а другая их часть носит исключительно правовой характер, определяющий рамки правового регулирования государственной службы. В этой связи представляется возможным классифицировать принципы государственной службы.

Так, например, Ю.Н. Старилов предлагает разделять принципы исследуемого нами института на конституционные и организационные^[59]. Так к конституционным он относит принципы законности, приоритета прав, свобод человека и гражданина и другие принципы, так или иначе вытекающие их конституционно-правовой сущности государственной службы. Организационные принципы государственной службы направлены на обеспечение функционирования рассматриваемого института. К ним относятся принцип профессионализма, компетентности, социальной защищенности, единства организационных и правовых начал государственной службы^[60].

При этом сложно однозначно утверждать, какие принципы имеют первоочередное значение в формировании и функционировании системы государственной службы Российской Федерации – организационные или конституционные. В своей совокупности они формируют определяющие идеи, лежащие в основе функционирования системы государственной службы Российской Федерации.

2.2. Виды государственной службы

Государственная служба как сложное государственно-правовое явление подразделяется на виды. Статьей 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предусмотрено, что в систему государственной службы входят государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба иных видов.

Обращает на себя внимание, что до 1 января 2016 года в этот перечень видов государственной службы включалась также правоохранительная служба. Однако с 1 января 2016 года правоохранительная служба не является самостоятельной частью системы государственной службы.

Е.В. Климкина определяет такое исключение тем, что до настоящего времени не принят соответствующий федеральный закон, которым бы регулировались все аспекты правоохранительной службы^[61].

С.П. Матвеев выделяет экономические и теоретико-практические причины такого изменения. Экономические причины исключения правоохранительной службы из перечня видов государственной службы Российской Федерации автор видит в больших финансовых потерях государства на ресурсно-сырьевых рынках, что, в свою очередь, приводит к нехватке средств бюджета на принятие и реализацию закона о правоохранительной службе^[62]. Теоретико-практическая проблема в данном случае видится в том, что в теории права нет четкого понимания того, какие органы необходимо включать в систему правоохранительных органов.

Кроме представленных подходов к обоснованию исключения правоохранительной службы из числа видов государственной службы, существуют и иные подходы. Однако, несмотря на различия в подходах, учеными делается однозначный вывод о невозможности на сегодняшний день формирования правовой базы правоохранительной службы^[63].

Рассмотрим, что представляют собой такие виды государственной службы, как государственная гражданская и военная служба.