Файл: Опыт, современное состояние и направления совершенствования государственной службы в России.pdf

Нормативно-правовое регулирование государственной службы составляет Конституция РФ от 12 декабря 1993 года^[19]; международные акты, связанные с регулированием государственной службы; Федеральные законы от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»^[20] и от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»^[21], ряд иных федеральных законов; указы Президента и постановления Правительства РФ в части регулирования института государственной службы.

Узкий смысл вкладывается в понятие государственной службы и законодателем. Легальное определение понятия государственной службы РФ содержится в части 1 статьи 1 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»^[22]. Так, государственной службой Российской Федерации признается профессиональная деятельность граждан по обеспечению исключительного исполнения полномочий РФ, органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ лицами, замещающими государственные должности РФ и ее субъектов^[23].

Исходя из этого определения, можно выделить основные составляющие понятия государственной службы РФ.

Во-первых, государственная служба – это профессиональная деятельность, то есть, деятельность, требующая от работника соответствующего уровня образования и квалификации.

Во-вторых, это деятельность граждан Российской Федерации. Таким образом, круг лиц, имеющих право замещать должности государственной службы, ограничен гражданами Российской Федерации.

И, в-третьих, государственная служба должна обеспечивать исполнение возложенных полномочий РФ и ее субъектов^[24].

Таким образом, легальное определение понятия государственной службы позволяет четко обозначить сферу деятельности государства, которая охватывается государственной службой, исключив из нее деятельность государственных предприятий и учреждений.

В контексте данной работы наиболее емкое определение государственной службы как комплексного института публичной власти предложено А.С. Архиереевой. Ей отмечается, что государственная служба является комплексноправовым институтом, который регулирует общественные отношения в области осуществления государственного управления, основывающаяся на профессионализме в деятельности государственных служащих, а так же направленная на обеспечение реализации полномочий государственных органов.

1.3. Современное правовое регулирование системы государственной службы

Основой для создания законодательства о государственной службе должно являться прочное государства. Распад СССР 26 декабря 1991 года, поставил не только проблему создания законодательства, но и проблему создания новой российской государственности^[25].

Для наиболее четкого изложения материала предполагается возможным подразделить современный период на три подэтапа – это будут периоды с 1991 по 2000 гг., с 2001 по 2009 гг. и с 2009 г. по наши дни^[26].

Началом современного периода в правовом закреплении государственной службы в уже Российской Федерации следует определить с принятия Федеративного договора от 31 марта 1992 года и Конституции Российской Федерации^[27] от 31 декабря 1993 года. Государственная служба оформляется как социальный, и как правовой институт.

Конституция узаконила новую систему власти и взаимоотношений, отделила государственную службу от других отраслей, служба теперь подразделялась на федеральную и службу субъектов, каждая со своим правовым регулированием. Во исполнение положений Конституции так же предполагалось и принятие соответствующих нормативных актов^[28].

Но, вслед за событиями 80-90-х годов появилось множество некомпетентных, непрофессиональных служащим, что привело к дублированию полномочий, разрастанию аппарата. В отсутствие системы оплаты труда и регулирования социальной составляющей образовался разрыв в оплатах труда коммерческих и государственных должностей, процветала коррупция. В связи с чем, в конце 1991 года при Правительстве Российской Федерации создаются такие учреждения, как Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры). А уже с середины 1992 года, данное управление занималось подготовкой специалистов с высшим образованием, переподготовкой, проведением научно-исследовательских работ в области государственной службы, методическим и прочим обеспечением, и другими функциями^[29].

В мае 1992 года Роскадры выдвинули концепцию по созданию при Президенте коллегиального органа, занимающегося кадрами. Орган должен был формироваться для создания и функционирования системы государственной службы в органах исполнительной власти. В ее исполнение, лишь 3 июля 1993 года издается Указ Президента № 848 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации», согласно которому при Президенте образовывался Совет по кадровой политике - орган, который обязательно рассматривал кандидатуры для назначения на должности решениями и Президента и Правительства, координировал функционирование государственной службы и проводил анализ ее состояния^[30].

В это же время специалистами началась разработка первой концепции реформирования государственной службы, которая в декабре 1993 года была опубликована в «Российской газете» в качестве тезисов. Предполагалось создание нормативно-правовой базы, которая «должна основываться на сочетании мирового опыта и обычаев, традиций народов России», сформировать профессионально обученный штат государственных служащих, привести в систему органы государственной службы и систему ее финансирования. Предусматривались и этапы проведения реформы^[31].

Одновременно с ней издается Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»^[32]. В нем впервые были прописаны категории должностей федеральных государственных служащих (работники государственных должностей палат Федерального Собрания, Администрации Президента, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты и других органов власти). Были закреплены такие принципы службы, как законность, подчинение вышестоящим руководителям, равный доступ к государственной службе. Появляются группы должностей, определяется правовое положение служащих. Вводятся гарантии для государственных служащих – надбавки к окладу за условия труда, выслугу лет; медицинское обслуживание, страхование. Детально регламентируется порядок прохождения государственной службы и возраст поступления – теперь к ней допускаются лица с 18 и до 60 лет. Вводится конкурс на должность и квалификационный экзамен (с соответствующим созданием конкурсной и квалификационной комиссий). Вводятся и чины, связанные с должностью, предусматривается периодическая аттестация государственных служащих. Положением предусматривалось и принятие новых нормативно-правовых актов в его развитие и исполнение^[33].

Следующим нормативным шагом стало издание 11 января 1995 года Указа Президента Российской Федерации № 33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих». В данном акте были перечислены должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации; должности в администрации Президента, аппаратах Совета Федерации и Государственной Думы, и прочие виды должностей^[34].

В 1995 году также принимается Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[35]. При его разработке был использован опыт дореволюционной России, получили воспроизведение и некоторые положения петровского «Табеля о рангах». Впервые дается определение понятию «государственная служба» и «государственный служащий», вводится перечень государственных должностей и квалификационных требований к ним. Должности теперь подразделяются на три группы. Но в федеральном законе нет прямых указаний на то, что он установил именно правовые основы института государственной службы, но, по факту, он установил основные нормы и правовые начала.

В 1995 году принимается Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1995 года № 900 «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[36], предусматривающий принятие в последствие нормативных актов, касающихся социальных гарантий служащих, оплаты их труда и поощрениях, по вопросам аттестации, дополнительного образования государственных служащих и ряду других вопросов.

По итогам принятия Федерального Закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который больше фиксирует положения о государственной гражданской службе, и вышеперечисленного перечня документов, не было принято нормативных актов, которые предусматривали бы правовое регулирование для других видов государственной службы – военной и правоохранительной. На тот период не существует отдельных положений, касающихся званий военной службы и их соотношения с должностями государственных гражданских служащих, нет положений, закрепляющих требования к возрасту и здоровью лиц, поступающих на военную и правоохранительную службы^[37].

Второй период с 2001 по 2009 год характеризуется принятием двух концепций реформирования государственной службы и базовых законов^[38].

Принятие «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 года, ознаменовало начало новой эпохи в правовом регулировании государственной службы. Согласно концепции, предусматривались виды государственной службы и их последующее правовое закрепление, принятие новой нормативно-правовой базы для дальнейшего регулирования отдельных положений законов, определялся механизм кадровой политики, и такие категории, как конкурс для поступления на государственную службу, аттестация, квалификационный экзамен, кадровый резерв и прочее. Впервые в истории развития государственной службы было предусмотрено создание органов управления государственной службой^[39].

Вслед за концепцией принимается Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»^[40], предусмотревший аналогично создание нормативной базы, механизмов кадровой политики, создание материальных условий для государственных служащих. Формулируются технологии оценки профессиональной деятельности (конкурс и аттестация), новый механизм оплаты труда (по результатам), и система гарантий (пенсионное, медицинское обслуживание) и механизм их реализации^[41].

По итогам этих двух программ в Российской Федерации издаются два закона:

1. «рамочный» Федеральный Закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», закрепивший правовые основы системы государственной службы, в которую были включены государственная гражданская, военная и правоохранительная службы, закон приводит и соответствующие им определения. Содержатся понятия федеральной и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Прописаны общие условия поступления (возраст, образование и стаж по специальности) и условия прохождения государственной службы (квалификационный экзамен, должностной регламент и аттестация)^[42].

2. отменяя действие Федерального Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», вслед за «рамочным» принимается Федеральный Закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[43], определивший основы регулирования государственной гражданской службы. Законом наиболее полно раскрываются положения о правовом статусе служащих (права, обязанности, ограничения, запреты), требования к служебному положению, по вопросам поступления и прохождения службы. Впервые вводится понятие «служебного контракта», прописаны его стороны, форма, содержание и срок действия служебного контракта.

Следующий подпериод связан с принятием Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)»^[44]. Концепция предполагает работы по совершенствованию законодательства о государственной службе, по нереализованному направлению о создании специализированных органов управления государственной службой и другие направления.

Процесс реформирования госслужбы в соответствии с обновленным федеральным законодательством нельзя назвать завершенным. К числу первоочередных задач совершенствования российской государственности относится обновление кадров госслужбы, так как давно назрели проблемы формирования состава резерва управленческих кадров, а так же использования инновационных образовательных и современных кадровых технологий, осуществления совершенствования системы управлений государственной гражданской службой^[45]. В большинстве случаев омоложение кадров выступает как необходимая предпосылка формирования новой генерации кадров госслужащих. Не случайно поэтому очередной этап в осуществлении реформы ознаменовался изданием указа Президента РФ от 30 марта 2006 г. N 285 "О Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления"^[46]. Комиссия, руководить которой был назначен глава администрации Президента РФ, активно занялась разработкой вопросов подготовки высокопрофессиональных кадров.