Файл: Роль Федерального казначейства в управлении движением государственных финансов.pdf

– доходов федерального бюджета;

– доходов федерального бюджета, перечисленных на финансирование расходов;

– доходов федерального бюджета, перечисляемых на транзитный счет в учреждения Банка России.

В Концепции было введено понятие Единого казначейского счета (ЕКС), который открывается в учреждении Банка России и на котором аккумулируются денежные средства и отражаются операции, осуществляемые органами государственной власти федерального уровня по исполнению федерального бюджета.

Один из принципиальных моментов технологии ЕКС – открытие счетов для распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на уровне управлений Федерального казначейства (УФК) в учреждениях Банка России, что позволило объединить функции четырех доходных лицевых счетов, ранее открытых в ОФК. В рамках реализации положений ст. 215.1 БК РФ, вступившей в силу с 2005 г., единые счета бюджетов были открыты на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Использование технологии ЕКС позволило:

– обеспечить централизацию доходов и средств федерального бюджета на ЕКС 40105 «Средства федерального бюджета»;

– централизовать операции по учету доходов бюджетов разного уровня на счете 40101 «Доходы, распределяемые ОФК между бюджетами бюджетной системы», открытом на уровне УФК, и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;

– обеспечить ежедневное отражение в Главной книге Федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне УФК.

Усиление бюджетных ограничений на фоне кризисных процессов в экономике в 2008–2009 и 2013–2015 гг. в связи с высокой зависимостью доходов федерального бюджета от конъюнктуры на рынке углеводородов послужило импульсом к развитию инструментов управления бюджетной ликвидностью в целях снижения рисков возникновения кассовых разрывов на единых счетах бюджетов и неисполнения расходных обязательств публично-правовых образований.

Существующая модель распределительных отношений в России отличается значительным изъятием части доходов, полученных субъектами РФ и муниципалитетами. В этой связи большинство региональных и муниципальных бюджетов являются дефицитными и получают финансовую подпитку за счет предоставления трансфертов из бюджетов бюджетной системы РФ.

Ежегодно приказом Минфина РФ утверждается перечень субъектов РФ, являющихся и не являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Так, в 2017 г. только 13 субъектов из 85 не получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. К высокодотационным Минфином в 2017 г. отнесено 8 регионов (в которых доля дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 % объема собственных доходов консолидированного бюджета).

---

Риски возникновения кассовых разрывов на единых счетах бюджетов формируются по многим причинам. В из числе – высокая зависимость региональных экономик от конъюнктуры на сырьевых рынках; недостаток собственных доходов бюджетов; неудовлетворительное качество финансового менеджмента администраторов бюджетных средств в части соблюдения кассового плана, своевременности уточнения поступлений в бюджетную систему РФ; неадекватность прогнозов социально-экономического развития территорий, в результате чего происходит искажение среднесрочных и долгосрочных бюджетных прогнозов и допускаются ошибки при проектировании бюджетов и др.

Доля добывающего сектора в структуре ВРП14 в 26 субъектах РФ превышает среднерегиональное значение (10,4 %), а в 15 из них (республиках Коми, Саха (Якутия), Удмуртской Республике, в Ненецком, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком, Чукотском автономных округах, Архангельской, Астраханской, Кемеровской, Томской, Магаданской, Сахалинской, Тюменской, Оренбургской областях) – отметку в 25 %. Именно по этой причине Министерству экономического развития и профильным министерствам регионального уровня сложно обеспечивать качество долгосрочных прогнозов социально-экономического развития, а

Министерству финансов РФ и финансовым органам публично-правовых образований – среднесрочных, и тем более – долгосрочных бюджетных прогнозов.

Задача обеспечения равномерности кассовых выплат с Единого счета федерального бюджета неоднократно ставилась Президентом в его бюджетных посланиях. Однако проблема несоблюдения кассового плана продолжает сохраняться, особенно проявляясь в конце финансового года (табл. 1). Это касается и бюджетов других уровней, когда фиксируются пики платежей в конце каждого квартала.

Один из инструментов решения проблемы дефицита ликвидности на едином счете бюджета – бюджетные кредиты. Анализ материалов итогового Доклада о результатах деятельности Федерального казначейства за 2016 г. и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу позволяет заключить, что данный инструмент активно востребован как региональными, так и муниципальными бюджетами. Так, за 2016 г. 64 субъектам РФ и 111 муниципальным образованиям были предоставлены бюджетные кредиты за счет временно свободных средств федерального бюджета (табл. 2), что еще раз свидетельствует об отсутствии их финансовой самодостаточности.

---

Депозиты и передача средств в доверительное управление – еще один инструмент управления бюджетной ликвидностью. Дискуссию о необходимости размещения временно свободных средств бюджетов в целях получения дополнительных доходов представители научного сообщества вели достаточно долго, поскольку в БК РФ содержались запретительные положения на этот счет. И только Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 195-ФЗ16 в него были внесены изменения, которые послужили основой для дальнейшего развития правового поля, ориентированного на управление бюджетной ликвидностью.

2.2 Проблемы совершенствования казначейской системы

Институциональной основой для размещения средств централизованных денежных фондов в настоящее время служат положения ст. 94 и 95 БК РФ, где сказано, что в состав операций по управлению остатками средств на Едином счете по учету средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) включается размещение средств на депозитах, в том числе банковских депозитах17, а также ст. 236, устанавливающей случаи размещения бюджетных средств на банковских депозитах и их передачи в доверительное управление в целях получения дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета.

Однако, согласно положениям п. 2 ст. 236 БК РФ, размещение бюджетных средств публично-правовых образований субфедерального уровня на банковских депозитах не допускается, если расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Данное обстоятельство выступает ограничителем для получения дополнительных доходов теми субъектами РФ, бюджеты которых не относятся к высокодотационным.

Полномочия по размещению средств федерального бюджета в соответствии с Порядком, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2011 г. № 1221, закреплены за Федеральным казначейством18. Размещение осуществляется в пределах остатков средств на Едином счете федерального бюджета.

Кредитные организации, привлекаемые для размещения средств федерального бюджета, должны соответствовать определенным требованиям, в числе которых наличие универсальной лицензии и собственных средств (капитала) в размере не менее 25 млрд руб. Причем кредитная организация должна находиться под прямым или косвенным контролем ЦБ РФ (о чем свидетельствует ее присутствие в Перечне кредитных организаций на официальном сайте Банка

---

России) и иметь кредитный рейтинг по национальной рейтинговой шкале не ниже уровня, установленного Правительством РФ. У кредитной организации не должно быть просроченной задолженности по банковским депозитам, ранее размещенным в ней за счет средств федерального бюджета. Также необходимо ее участие в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в соответствии с Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Кроме того, согласно п. 4 ст. 236 БК РФ, средства федерального бюджета могут быть размещены на депозитах в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Порядок размещения указанных средств установлен Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 149520.

В сентябре 2013 г. Постановлением Правительства № 777 принят Порядок осуществления операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) ценных бумаг по договорам РЕПО и открытия счетов для осуществления таких операций. Согласно Порядку, полномочия по выполнению указанных операций в пределах остатков средств на Едином счете федерального бюджета также возложены на Федеральное казначейство, которое вправе для этого привлекать биржу, небанковскую кредитную организацию, клиринговую организацию, центральный депозитарий и иных юридических лиц, являющихся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, и без вознаграждения –

Центральный банк Российской Федерации.

Возникают вопросы, сколь эффективно используются перечисленные выше инструменты и насколько существенен объем дополнительно полученных доходов от размещения средств федерального бюджета.

Изучение ежегодно публикуемых на официальном сайте Федерального казначейства итоговых докладов о результатах и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу позволило заключить, что дополнительные доходы, полученные в результате размещения временно свободных средств федерального бюджета, в общем объеме доходов данного бюджета весьма незначительны.

Что касается размещения средств на банковских депозитах, то их объем в рублевом выражении в 2016 г. снизился на 39,9 %, что обусловлено прежде всего проблемой наполняемости федерального бюджета. Однако падение спроса кредитных организаций на бюджетную ликвидность оказалось еще более существенным (на 51,1 % в 2016 г. по сравнению с 2015 г.).

Проблема повышения эффективности управления бюджетной ликвидностью, в том числе определения оптимального остатка средств на ЕКС обсуждается достаточно активно российскими и зарубежными учеными, экспертами Международного валютного фонда.

---

Развитие социально-экономической системы России в условиях глобализации и нарастания скорости изменения факторов внешней и внутренней среды послужило причиной для модернизации Концепции единого счета, что нашло свое отражение в Концепции реформирования системы бюджетных платежей, принятой в 2015 г. Данный документ является ответной реакцией Минфина России и Федерального казначейства не только на кризисные процессы в экономике и финансово-бюджетной сфере, но и на ряд проблем управления бюджетной ликвидностью, в числе которых:

– распыление бюджетных средств в рамках многочисленных счетов, количество которых в общей сложности превышает 50 тыс.;

– дублирование операций по распределению доходов между бюджетами бюджетной системы РФ одновременно на счетах, открытых Федеральному казначейству в Банке России, и лицевых счетах, открытых в территориальных ОФК;

– ограниченный перечень инструментов для размещения свободной бюджетной ликвидности на единых счетах бюджетов бюджетной системы в финансовые инструменты; – недостаточный уровень оперативности при распределении доходов со счета 40101«Доходы, распределяемые между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (в отдельных случаях – более трех дней);

– отсутствие у администраторов доходов бюджетов, а также у организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, оперативной информации о поступлениях на счета денежных средств, в том числе информации по лицевым счетам, открытым в финансовых органах;

– значительный объем операций с наличными денежными средствами, что затрудняет контроль за надлежащим использованием бюджетной ликвидности.

Основная цель Концепции – повышение эффективности управления свободными остатками денежных средств бюджетов. В рамках реализации Концепции планируется поэтапное закрытие счетов, ранее открытых территориальным ОФК в территориальных учреждениях

Банка России с их последующим открытием в Банке России, что позволит обеспечить аккумуляцию бюджетной ликвидности на Едином банковском счете Казначейства России (рис. 1).

Реализация положений Концепции реформирования системы бюджетных платежей – начало формирования нового дизайна казначейской системы России, ориентированной на повышение эффективности управления располагаемыми бюджетными ресурсами за счет использования такого инструмента, как Единый банковский счет Казначейства.

---