Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (Исторически обоснованные проблемы оперативно-розыскной деятельности).pdf
Добавлен: 17.05.2023
Просмотров: 63
Скачиваний: 2
Несмотря на нелепость тезиса, нужно учитывать, что он отражает суждение, широко распространенное среди прокурорских работников и реализуемое ими в ходе осуществления надзора за ОРД. Так, в протестах и представлениях прокурора часто можно встретить указания о нарушении или невыполнении какого-либо пункта ведомственного нормативного акта МВД России. Между тем под законом применительно к прокурорскому надзору за оперативно-розыскной деятельностью следует понимать федеральные конституционные и федеральные законы. Иное противоречило бы п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, Таким образом, надзор за исполнением ведомственных нормативных правовых актов МВД России в предмет прокурорского надзора не входит. Этот вывод касается формально юридической стороны прокурорского надзора за ОРД.
Уясняя содержательную сторону прокурорской проверки, следует обратиться к указанию Генпрокуратуры России № 215/69, МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». В соответствии с этим указанием вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления оперативно-розыскной деятельности, в предмет прокурорского надзора не входят. Это положение прокурорами практически игнорируется, и камнем преткновения здесь выступают понятия организации и тактики оперативно-розыскной деятельности. В частности, прокуроры считают вправе в представлениях и протестах давать оценку количеству и содержанию версий, выдвигаемых по делам оперативного учета, высказывать суждения о полноте планирования, требовать проведения конкретных мероприятий. Между тем эти компоненты являются составляющими организации и тактики оперативно-розыскной деятельности, определение которым дано в Наставлении об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, утвержденном приказом МВД России. Здесь же определено, что планирование является элементом организации (п. 8). Таким образом, вопросы планирования, выдвижения версий, исполнения пунктов плана и др. не могут быть предметом прокурорского надзора.
Не входят в предмет прокурорского надзора и вопросы работы с лицами, оказывающими в соответствии со ст. 17 Закона об ОРД содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Согласно ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.
Под сведениями о таких лицах следует понимать любые оперативно-служебные документы (учетно-регистрационная документация, сообщения, записки, дела и др.), посредством анализа которых можно раскрыть установочные данные лиц, оказывающих конфиденциальное содействие полиции. Определяя предмет прокурорского надзора, сформулируем промежуточный вывод:
1. Надзор за оперативно-розыскной деятельностью является видом надзора за исполнением законов.
2. В предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью не входит проверка соблюдения требований ведомственных нормативных правовых актов, поскольку это предмет ведомственного контроля.
3. Организация, тактика, методы и средства осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.
4. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурорам только с письменного согласия указанных лиц.
Переходя к рассмотрению процедуры прокурорской проверки, следует заметить, что этот вопрос до недавних пор был недостаточно четко урегулирован. Прокуроры произвольно, без всяких оснований и поводов истребовали (впрочем, и продолжают истребовать) оперативно-служебные документы, проводили надзорные проверки, направляли требования и т. п. Аксиоматичное положение о трех составляющих правосознания — правовой идеологии, правовой психологии и поведенческих элементах (привычки, установки и др.) — находит проявление и при осуществлении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Как свидетельствует практика прокурорского надзора, в настоящее время основной проблемой выступает именно дефектность правосознания правоприменителя, а именно гонка за показателями. Что же касается деформированных критериев оценки деятельности, то они способны свести к нулю эффективность любого закона. Это относится и к прокурорским работникам. Здесь мы сталкиваемся с явлением, описанным известным русским философом И. А. Ильиным, когда уродливое правосознание «извращает свое содержание, оно обращается к идее права, но берет от нее лишь схему, пользуется им по-своему, злоупотребляет им и наполняет его недостойным, извращенным содержанием».
7 марта 2017 г. в Закон о прокуратуре были внесены изменения, касающиеся процедуры прокурорской проверки. Нельзя утверждать, что этот закон изменил практику: инерция слишком велика. Но все-таки он определил рамки, режим проверки, и со временем прокурорские проверки будут введены в правовое русло. Так каков же порядок прокурорской проверки и как должен действовать прокурор согласно Закону об ОРД и Закону о прокуратуре?
Итак, в соответствии с Законом о прокуратуре (в ред. от 7 марта 2017 г.):
- Проверка исполнения законов проводится только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре). Таким образом, плановые, инициативные и прочие (например, по указанию вышестоящего прокурора) надзорные проверки незаконны.
- Проверка исполнения закона проводится по письменному решению прокурора или его заместителя и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (ч. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре).
- Уполномоченный прокурор, кроме письменного решения, руководителю оперативно-розыскного органа предъявляет:
а) предписание на выполнение задания, подписанное руководителем прокуратуры и заверенное печатью (форма 5 — приложение к Инструкции «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»). В предписании указывается основание для командирования и надзорной проверки;
б) документ, удостоверяющий личность;
в) справку о допуске по соответствующей форме (п. 66 Инструкции «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»),
- Руководитель оперативно-розыскного органа на предписании накладывает резолюцию и указывает, какие документы необходимо представить прокурору, в каком помещении будет проходить ознакомление с документами, перечисляет конкретных сотрудников, которые будут при этом находиться. Прокурор может иметь доступ в присутствии работников принимающей организации только к тем сведениям, составляющим государственную тайну, которые ему необходимы в рамках предмета проверки (п. 71 Инструкции «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»).
- Предписание на выполнение задания и справка о допуске по соответствующей форме регистрируются в журнале. После регистрации справка о допуске по соответствующей форме остается в режимно-секретном подразделении органа внутренних дел, а предписание на выполнение задания с отметкой о форме допуска прокурора передается принимающему его руководителю. Руководитель заполняет на оборотной стороне предписания на выполнение задания справку, после чего данное предписание передается в режимно-секретное подразделение органа внутренних дел, где хранится в отдельном деле не менее 5 лет. Справка о допуске по соответствующей форме возвращается прокурору для сдачи в выдавшее ее режимно-секретное подразделение. На обороте справки о допуске по соответствующей форме делается запись с указанием степени секретности сведений, с которыми ознакомился прокурор, и даты ознакомления, заверяемой подписью руководителя режимно-секретного подразделения органа внутренних дел.
Все опрошенные нами руководители оперативных подразделений и оперуполномоченные неоднократно сталкивались с ситуациями, когда прокурор по телефону требует доставить к нему для проверки оперативно-служебные документы. Нужно заметить, что нормативными актами предусмотрено, что документы, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне, могут быть направлены только по письменному запросу. При этом сотрудники органов внутренних дел должны руководствоваться не указаниями прокуроров, а нормативными правовыми актами МВД России, регулирующими порядок работы с документами, содержащими государственную тайну.
Оперативно-служебные документы представляются прокурору по правилам, которые установлены для работы со сведениями, содержащими государственную тайну. Прокурор не уполномочен проводить выемку, принудительное изъятие или поисковые действия в служебных помещениях органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Например, он не может требовать, чтобы сотрудник оперативного подразделения открыл сейф или шкаф и представил хранящиеся там документы для осмотра.
Согласно ст. 21 Закона об ОРД по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя:
1) дела оперативного учета;
2) материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств;
3) учетно-регистрационную документацию;
4) ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения оперативно- розыскных мероприятий. Применительно к надзору за оперативно-розыскной деятельностью перечень оперативно-служебных документов, представляемых прокурору, носит исчерпывающий характер.
Еще раз подчеркнем, прокурору представляются лишь те документы, которые отражают сведения, входящие в предмет проверки. Казалось бы, именно они имеют правовое значение, «интересны» для прокурора и должны им изучаться. Но делопроизводство в сфере оперативно-розыскной деятельности построено таким образом, что подобные документы находятся в делах вместе с содержащими сведения, не входящие в предмет надзора. Речь идет, прежде всего, о делах оперативного учета, которые заводятся в целях собирания и систематизации сведений, проверки и оценки результатов оперативно-розыскной деятельности, а также принятия на их основе соответствующих решений органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ст. 10 Закона об ОРД). В них концентрируются и сведения, не входящие не только в предмет проверки, но и в предмет прокурорского надзора. Это планы, отчеты, справки, сводки и т. п.
На страницах научных изданий предлагались варианты обеспечения конспирации и режима секретности при представлении материалов прокурорам. Так, А. П. Киселев предлагает материалы дела оперативного учета, из которых можно получить сведения о конфиденциальных источниках, упаковывать в конверты, исключающие прочтение текста, и после этого представлять уполномоченному лицу. Возникает вопрос, что же помешает прокурору или другому должностному лицу вынуть из конверта документ и ознакомиться с ним?
В настоящее время имеется нормативное решение этой проблемы. В Наставление об основах организации и тактики оперативно-розыскной деятельности внесены изменения, и теперь допускается формирование второго раздела дела оперативного учета, куда могут помещаться документы, содержащие сведения, не входящие в предмет прокурорского надзора. Это информация о лицах, внедренных в организованные преступные группы; о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе; об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности; о результатах оперативно-розыскной деятельности. Соответствующие разделы могут формироваться по решению оперуполномоченного или указанию руководителя оперативно-розыскного органа в тех делах, где такая необходимость существует.
При представлении оперативно-служебных документов прокурору необходимо соблюдать требования законодательства в сфере охраны государственной тайны. Несоблюдение режима секретности может повлечь привлечение к дисциплинарной или уголовной ответственности сотрудников оперативных подразделений и руководителей полиции. Здесь необходимо проявлять принципиальность и учитывать, что на прокуроров полностью распространяются требования Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», ч. 2 ст. 32 которого гласит, что доступ лиц, осуществляющих прокурорский надзор, к сведениям, составляющим государственную тайну, осуществляется в соответствии со ст. 25 данного Закона. Согласно ч. 1 названной статьи порядок доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, устанавливается нормативными документами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
Руководители органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций несут персональную ответственность за создание таких условий, при которых должностное лицо (в данном случае — прокурор) знакомится только с теми сведениями, составляющими государственную тайну, и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных (функциональных) обязанностей.