Файл: Основные направления совершенствования бюджетного финансирования образования в РФ.pdf

Развитие инклюзивного среднего профессионального образования

Минобрнауки России проведен мониторинг наличия специальных программ среднего профессионального образования, адаптированных для обучения инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья (далее - ОВЗ), и условий для получения ими среднего профессионального образования.

В 2017 году в мониторинге участвовала 3 151 образовательная организация, реализующая образовательные программы среднего профессионального образования (в 2016 году - 2 788 образовательных организаций).

Инвалиды и лица с ОВЗ обучаются в 1 885 образовательных организациях (60% от количества образовательных организаций, участвовавших в мониторинге).

Всего по программам среднего профессионального образования обучается 16 304 человека из числа инвалидов и лиц с ОВЗ, в том числе по программам подготовки квалифицированных рабочих, служащих - 4391 человек, по программам подготовки специалистов среднего звена - 11913 человек. По программам профессионального обучения обучаются 18 630 инвалидов и лиц с ОВЗ, что превышает данные прошлого года, на 28%.

2.3. Иссследование проблем бюджетного финансирования образовательных учреждений среднего профессионального образования

При существующей системе присущи следующие недостатки.

1. Непрозрачность финансового планирования. Агрегированные показатели закона о бюджете и даже бюджетной росписи не характеризуют обоснованность расходов.

2. Затратный принцип финансирования. Отсутствие стимулов к снижению затрат.

3. Негибкость системы исполнения сметы расходов. Отсутствие оперативного механизма изменения сметы.

4. Система норм и нормативов не учитывает территориальную дифференциацию.

Эти недостатки определили необходимость реформирования системы управления финансами бюджетных учреждений. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает другой порядок планирования и исполнения смет учреждений, учитывающий ряд недостатков сложившейся системы. Новый порядок предполагает следующую последовательность действий:

1) Федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат (НФЗ), необходимых для выполнения ГМСС предоставления государственных и муниципальных услуг. Органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления вправе увеличивать НФЗ.

2) Бюджеты составляются исходя из приоритета достижения ГМСС по предоставлению государственных или муниципальных услуг, то есть:

а) пока не обеспечено финансирование ГМСС в бюджет не включаются другие расходы;

б) пока не обеспечен минимальный уровень по всем ГМСС, в бюджет не включаются расходы по их финансированию выше минимального уровня;

в) при этом, безусловно, исполняются долговые обязательства.

3) Для достижения ГМСС, каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению услуг в зависимости от их функций.

4) Главный распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению услуг для подведомственных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений.

5) Распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению услуг для бюджетных учреждений.

6) Бюджетное учреждение на основе заданий по предоставлению услуг и НФЗ на их предоставление составляет смету на очередной финансовый год.

7) Выделение бюджетных средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению осуществляется с учетом задания на предоставление услуг и НФЗ.

8) Органы государственного и муниципального финансового контроля отслеживают соблюдение НФЗ. По всей видимости соблюдение НФЗ предоставление государственных или муниципальных услуг с затратами не выше НФЗ, хотя это не указано в кодексе.

Особое значение в модернизации системы образования и развитии источников его финансирования приобретает в современных условиях, когда рассматривается возможность присоединения России к Всемирной Торговой Организации (ВТО).

Таблица 13

Положительные и отрицательные последствия интеграции образования

Источник: составлено автором

Вступление России в ВТО предъявляет новые требования к высшим учебным заведениям. В перспективе будет увеличены размер и доля федерального бюджета в источниках финансирования вузов. Это позволит развивать и поддерживать конкурентные преимущества российских вузов перед зарубежными. В настоящий момент прирост бюджета на развитие вузов составляет приблизительно 30%. В целом интеграция в мировую систему высшего профессионального образования имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Это представлено в таблице 13.

Новая система управления финансами обеспечивают прозрачность финансового планирования и дает возможность задавать темп снижения затрат (через нормативное определение НФЗ). Однако на ее функционировании отрицательно может сказаться высокая степень дифференциации регионов по различным факторам, оказывающим значимое влияние на формирование расходной части бюджета.

ГЛАВА 3. ПУТИ УЛУЧШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЙ УЧРЕЖДЕНИЙ СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

3.1. Модернизация механизмов финансирования образовательных учреждений

Бюджетное финансирование образования продолжает играть немалую роль, поскольку другие источники по разным причинам пока слабы. В принципе существуют разные подходы к укреплению бюджетного финансирования: первый - установить минимальные доли расходов федерального и местных бюджетов на образование; второй - ввести целевые налоги или установить в рамках существующих налогов и налоговых ставок определенные доли налоговых поступлений, имеющие строго целевое назначение; третий - установить минимальные нормативы расходов государства, исчисленных в денежном выражении на душу населения или как доли ВВП в целом на сферу образования; четвертый - расширить перечень видов затрат, включаемых в понятие "защищенные статьи бюджета", т.е. расходные статьи, финансируемые в первую очередь (сейчас к ним относятся зарплата и отчисления в фонды социального страхования, исчисляемые в процентах к фонду зарплаты).

У первого способа наименьшие шансы на реализацию. Такие попытки уже делались, например когда в "Основах законодательства о культуре" (1992 г.) были определены минимальные доли расходов федерального и местных бюджетов на культуру. Опыт показал, что на практике эти требования не соблюдаются. Второй способ оказался более реалистичным: в некоторых регионах введены местные налоги на содержание объектов социальной сферы. Одни эксперты считают, что введение специальных налогов или целевое направление на финансирование образования определенных долей налоговых поступлений гарантировало бы стабильность бюджетного финансирования этой сферы. Другие отмечают, что такой подход противоречит самому принципу формирования бюджета за счет налогов: они, независимо от их характера, должны поступать в "общий котел" и затем распределяться по направлениям государственных расходов. Поэтому из проекта Налогового кодекса были исключены все целевые налоги.

Хроническое недофинансирование сферы образования со стороны государства сочетается с неэффективным использованием бюджетных ресурсов. Это обусловливает медленное обновление основных фондов учебных учреждений и их оборудования, низкую зарплату работников образования и хроническую ее невыплату, нехватку кадров и т.п.

Доля расходов на образование в государственном бюджете составила в 1991 и в 1992 гг. - по 3,6%, в 1993 г. - 4,1, в 1994 г. - 4,5, в 1995 г. - 3,4, в 1996 г. - 3,7, в 1997 г. - 3,6%, в 1998 г. - 2,9%.

Дефицит государственного бюджета требует полномасштабной реформы финансирования сферы образования, но социально-экономическая ситуация в стране неблагоприятна для ее проведения. Поскольку на нужды образования из бюджета поступают крохи, реформаторские начинания зачастую отходят на второй план.

В марте 1998 г. Минобразования предложило меры экономии бюджетных денег внутри самой системы образования, которые, по замыслу, позволили бы привести в соответствие гарантии, обязательства государства и реальные финансовые возможности (путем сокращения гарантий). Речь шла о том, чтобы сократить общий прием в вузы за счет федерального бюджета на 10%, а количество мест на дневных отделениях - на 15%; передать федеральные учреждения начального и среднего профессионального образования в ведение субъектов Федерации; увеличить плату за общежития, объекты бытового и другого назначения, не связанные с процессом обучения; уменьшить стипендиальный фонд на 30% и давать стипендии только отличникам и особо нуждающимся студентам; сократить фонд оплаты труда в вузах на 20%; слить однопрофильные вузы; ввести категории вузов (первая - соотношение числа преподавателей и студентов 1:8, вторая - 1:10, третья - 1:12). Оппоненты восприняли эти меры как окончательный приговор существующей системе образования.

В течение лета 1998 г. Минобразования разработало пакет проектов постановлений правительства, содержащих конкретные предложения по преодолению кризиса бюджетных платежей, прежде всего за счет изменения системы финансирования высшего образования. В частности, предлагалось узаконить личный образовательный кредит, который студенты могли бы брать на время учебы в банках под 3-4% годовых; четко регламентировать порядок и размер оплаты за проживание в общежитиях; запретить исполнительной власти открывать новые вузы федерального подчинения и снять законодательные ограничения на прием студентов в государственные вузы по определенным специальностям на платной основе (ныне - не более 25% числа студентов, получающих образование бесплатно).

Кроме того, Минобразования предлагало выпустить облигации на сумму задолженностей по коммунальным платежам на 1 сентября 1998 г.; установить порядок финансирования вузов через министерство; установить перечень платных услуг вузов и школ; сохранить льготы по налогу на прибыль, используемую на цели образования; не взимать налог с продаж с внебюджетных доходов государственных вузов и школ; не взимать таможенные сборы и НДС с пожертвований и дарений образовательным учреждениям; освободить физические лица от подоходного налога в части их расходов на оплату образовательных услуг государственных вузов и школ; сохранить льготы в налогообложении земель и имущества образовательных учреждений.

В подготовленном пакете были предложения о структурной перестройке начального и среднего профессионального образования, о предоставлении министерству права собственника на имущество образовательных учреждений федерального подчинения и о внедрении образовательного страхования.

Перечисленные предложения Минобразования по экономии выделяемых ему бюджетных средств были выборочно включены в постановление правительства от 17 июня 1998 г. № 600, которым была утверждена "Программа экономии бюджетных средств". Но в нем отсутствовали меры по структурной перестройке и внедрению в сферу образования новых организационно-экономических механизмов, зато было предусмотрено упорядочение действующих норм оплаты труда педагогов. О

Минимальные социальные нормативы на образование

Дефицит государственных ассигнований вызывает потребность устанавливать минимальные социальные нормативы на образование. В централизованной плановой экономике социальные нормативы фиксировали основные параметры функционирования производства и социальной сферы, устанавливались от достигнутого, не носили целевого характера. Всеобщность охвата социальных и хозяйственных процессов нормативами подчас прикрывала произвольные управленческие решения. Сегодня, когда компетенция государственных и муниципальных органов в распределении ресурсов на социальную сферу ограничивается масштабами бюджета, уместно отказаться от множественности и всеобъемлемости социальных нормативов, но повысить их научную обоснованность, целевую направленность, адресность и уровень исполнения.

Существуют две методики формирования государственных социальных нормативов: нормирование затрат на содержание образовательных учреждений (постатейное финансирование) и определение подушевых (на одного учащегося) затрат, обеспечивающих финансирование федерального образовательного стандарта.

Обе методики небезупречны. Когда за основу определения нормативов берут затраты на содержание образовательных учреждений, неизбежно сталкиваются "с ножницами" между фактическим бюджетным финансированием и необходимыми средствами.

А применение подушевого стандарта ограничивается различиями между регионами по доступности, объемам и качеству предоставляемых населению образовательных услуг. Действительно, если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на одного учащегося, должны обеспечивать всем гражданам равные права в получении минимального, или базового, набора образовательных услуг, то значения таких нормативов должны быть одинаковыми для жителей разных регионов. Допустимы лишь различия, обусловленные климатическими факторами. Значит, тем территориям, где фактические затраты ниже нормативных, придется увеличивать субвенции из федерального бюджета. А регионам, где фактические затраты выше нормативных, введение подобных нормативов ничего не даст.