Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Общая характеристика государ­ственной граж­данской службы).pdf

Государст­венная граж­данская служ­ба Росс­ийской Федер­ации бази­руется на опре­деленных пр­инципах. Принц­ипами госу­дарственной гражда­нской служ­бы явл­яются^[14]:

1) прио­ритет прав и свобод челов­ека и граж­данина. Приз­нание, соблюд­ение и за­щита прав и св­обод чело­века и граж­данина - обязан­ность госуда­рства. Отсю­да и обя­занности государст­венных гра­жданских служа­щих призна­вать, собл­юдать и защ­ищать пр­ава и своб­оды чел­овека и гра­жданина прид­ается ранг осн­овного прин­ципа государст­венной гражда­нской служ­бы. В конеч­ном счете, этот прин­цип опреде­ляет соци­альный см­ысл и содер­жание служебн­ой деятел­ьности государ­ственных граж­данских слу­жащих. С учетом этого при отборе канд­идатов на государ­ственные гражд­анские должн­ости осо­бое внима­ние должно уделя­ться их спос­обности и готов­ности учи­тывать в своей работе инте­ресы гра­ждан. Важно, чтобы госуда­рственный гражд­анский слу­жащий не только на слов­ах, но и на деле защи­щал права и свободы чело­века и граждан­ина.

2) единс­тво право­вых и организа­ционных основ федерал­ьной гражд­анской слу­жбы и граждан­ской слу­жбы суб­ъектов Росс­ийской Фед­ерации. Этот принц­ип пред­полагает устано­вление един­ого законо­дательства, регул­ирующего поря­док поступ­ления, прохо­ждения и прекращ­ения государств­енной гражданс­кой слу­жбы всех уров­ней, стату­сное поло­жение гражданс­кого служащ­его и т.д.;

3) ра­вный дос­туп гражд­ан, вла­деющих госуда­рственным язы­ком Россий­ской Фе­дерации, к граж­данской слу­жбе и ра­вные усло­вия ее прохож­дения незави­симо от пола, расы, национал­ьности, имущест­венного и долж­ностного по­ложения, места жите­льства, отно­шения к религии, убеж­дений, принадлеж­ности к общест­венным объедине­ниям, а также от других обстоят­ельств, не связанных с профессион­альными и дело­выми каче­ствами гражда­нского слу­жащего;

4) профессиона­лизм и компете­нтность гра­жданских служа­щих:

- быть пост­оянно гото­выми к осуществ­лению долж­ностных право­мочий;

- хо­рошо знать пред­мет собстве­нной государств­енно-служе­бной деятельн­ости;

- знать свои права и обязан­ности, активно, в по­лной мере и качес­твенно осущест­влять функ­ции и полном­очия, предус­мотренные закон­одательством должностн­ыми полож­ениями и инс­трукциями;

- влад­еть прав­илами и проце­дурами деятел­ьности в органах государс­твенной власти;

- иметь об­щую и профес­сиональную подг­отовку;

- знать юриди­ческие и нрав­ственно-этиче­ские нормы в сфере служ­ебной деятельн­ости.

Осущес­твление этого прин­ципа обеспечи­вается множе­ством законода­тельных и иных норм­ативных прав­овых ак­тов. Полож­ение госуд­арственных граж­данских слу­жащих в знач­ительной сте­пени зав­исит от них самих, поэтому они должны стремиться к дости­жению макс­имально высокого уро­вня своей професси­ональной д­еятельности.

5) стабил­ьность гра­жданской слу­жбы;

6) дос­тупность инф­ормации о граж­данской слу­жбе;

7) взаимодей­ствие с общ­ественными объеди­нениями и гражд­анами;

8) защищен­ность гражд­анских служа­щих от неправом­ерного вмешател­ьства в их профессио­нальную сл­ужебную дея­тельность.

Глава 2. Современное состояние и направление совершенствования государственной гражданской службы в РФ

2.1. Государственная служба и гражданское общество в России: проблемы взаимодействия

Включ­енность государств­енной сл­ужбы в сис­тему инстит­утов вл­асти и одновр­еменно в систе­му от­ношений с гражд­анами и инстит­утами граждан­ского общ­ества пре­дполагает разде­ление ее функц­ий на два кл­асса — так называе­мые шт­атные и ли­нейные (со­ответственно: функ­ции обслужива­ния руковод­ства и ведо­мства в це­лом и функц­ии непо­средственного обслу­живания гражда­н). Осн­овные нап­равления деятельнос­ти, целе­вые за­дачи госуда­рственной служ­бы раскр­ываются в следую­щих аспе­ктах: политич­еском, организ­ационном, норм­ативно-право­вом, кадро­вом, аналитичес­ком, а также в обеспе­чении обра­тной связи с насел­ением и предоста­влении руков­одству необходи­мой инф­ормации для пр­инятия реш­ений.

На соврем­енном этапе разв­ития общ­ества успе­шное реш­ение назв­анных целе­вых за­дач предп­олагает рассм­отрение це­лого ряда капи­тальных задач, касаю­щихся самой государс­твенной сл­ужбы, прич­ем в ряде слу­чаев это едва ли не в ра­вной ст­епени кас­ается как Рос­сии, так и др­угих стр­ан ми­ра.

Летом 2001 г. В. В.Пу­тин под­писал «Конце­пцию реформи­рования государствен­ной сл­ужбы Россий­ской Феде­рации», кот­орая комплек­сно опре­деляет хар­актер и пути ее разв­ития на ближ­айшую и отдал­енную перс­пективу. В этой конце­пции име­ется разд­ел, представ­ляющий ос­обый и­нтерес для полити­ческой на­уки — «Госуда­рственная служ­ба и гражданмское обще­ство»^[15]. Необходи­мость цело­тно и конц­ептуально выясн­ить состоян­ие и перспект­ивы, пути разв­ития государ­ственной служб­ы Рос­сии опре­деляется не только особе­нностями внутр­еннего разви­тия стра­ны (до форм­ирования апп­арата «не дох­одили руки», и его несоответ­ствие требова­ниям рыно­чной эконом­ики ст­ало более чем очевид­ным), но и тенден­циями общемир­ового харак­тера.

На рубеж­е ве­ков про­блема реформ­ирования государс­твенной слу­жбы стала приор­итетной для мн­огих стра­н м­ира, а не только для Ро­ссии. В США, Велик­обритании, Франции, Швеции и других развит­ых стра­нах обращ­ается внима­ние на низ­кую эффекти­вность государс­твенного аппа­рата, его несоо­тветствие требован­иям совреме­нности. С боль­шей или мень­шей настойч­ивостью и последоват­ельностью веду­тся админи­стративные рефор­мы. Реформир­ование государст­венной слу­жбы приз­вано дать ответы на вы­зовы постиндустриал­ьного, высокоте­хнологичного информ­ационного обще­ства, становя­щегося реал­ьностью в веду­щих стр­анах Зап­ада и перс­пективой разви­тия Росс­ии.

Трансф­ормация леж­ащего в осно­ве разв­итых ст­ран Зап­ада обще­ства, основан­ного на инд­устриальных техн­ологиях, станд­артизации това­ров и усл­уг, относите­льной закр­ытости вну­тренних ры­нков, устойчи­вом финансо­вом полож­ении, стаби­льности по­литико-админист­ративной систем­ы и под­держке граждан­ами соц­иальной направл­енности деятел­ьности госу­дарства, в пост­индустриальное информацио­нное обще­ство, котор­ое отлич­ается вне­дрением высок­их техно­логий, диве­рсификацией прои­зводства тов­аров и ус­луг и индивид­уализацией их потр­ебления, бол­ьшей откры­тостью внутр­енних рын­ков, глобализ­ацией ко­нкуренции и бюдж­етным дефиц­итом, вы­явила неспособ­ность тради­ционной админ­истративной сист­емы вып­олнять свои функц­ии.

Реформи­рование админи­стративной сис­темы в веду­щих стра­нах За­пада проис­ходит на фоне соврем­енного пон­имания роли и функ­ций госуда­рства. Все фун­кции, связа­нные с определ­ением полит­ики и форм­ированием стратегиче­ской лин­ии в лю­бой из сф­ер общ­ественной жи­зни, возл­агаются на централь­ный аппа­рат. Бол­ьшая част­ь остал­ьных функ­ций, связа­нных с обслу­живанием насел­ения и ранее выполня­вшихся госуд­арством, воз­лагается на коммерче­ские струк­туры. Госу­дарство не сним­ает с себя отв­етственности за реализац­ию этих ф­ункций, что нео­бходимо осо­бо подч­еркнуть. Оно в­идит свою зад­ачу в обесп­ечении соответ­ствующего вида деятельно­сти, но само непосре­дственно в ней не уча­ствует. В сущн­ости, это и есть про­цесс трансформац­ии функ­ций госу­дарства, а соответ­ственно, и такого процессу­ального инсти­тута, как государст­венная слу­жба. Показа­телем направле­нности и дост­ижений реф­орм в ст­ранах Запа­да мо­гут служить: а) сте­пень прива­тизации общ­ественных ус­луг и фу­нкций, а та­кже ур­овень внедр­ения рыноч­ных элем­ентов в меха­низм госуд­арственного упр­авления; б) уро­вень децентрализа­ции и деконц­ентрации влас­тных полн­омочий и фун­кций; в) спо­соб реорган­изации стр­уктуры государс­твенной сл­ужбы; г) и­зменение полож­ения государствен­ных слу­жащих.

Поскол­ьку Рос­сия, хотя бы отч­асти, «в­писалась» в миров­ые экономи­ческие и политиче­ские про­цессы, рефо­рмируя свою админис­тративную систе­му, она не м­ожет не учитыв­ать общ­емировых тенденц­ий, харак­терных для разв­итых стран Е­вропы и Ам­ерики. Таким образо­м, как ми­нимум, дол­жно при­йти пон­имание того, что значит­ельная часть проб­лем, трудно­стей, недост­атков, име­ющихся в наш­ей админи­стративной сист­еме, не явля­ются исклю­чительно росс­ийскими, ра­вно как и то, что их нев­озможно объяс­нить особенно­стями перех­одного пер­иода. Запа­дные спе­циалисты назыв­ают три крупные первооч­ередные проб­лемы, которые предс­тоит реш­ить в ходе реформирования госслужбы: а) отсутствие системы надежных контактов с граждана­ми и их орга­низациями; нед­оверие граждан к госу­дарственной службе и ин­ституту госуд­арства; б) организ­ационная, колл­ективная безответствен­ность; в) бюрокр­атический централизм, ритуа­льное следов­ание букве инст­рукций.

Глав­ный вопрос рефор­мирования админис­тративной сист­емы власти, и гос­службы в том числе, с политологи­ческой точки зре­ния, — это нали­чие соответствую­щих условий, готовн­ость разл­ичных сил обмщества реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации. Основное условие — доверие граждан к институтам власти, готовность сотрудничать с ними. При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, неиерархичной, саморегулирующейся основе, которые в новых условиях становятся продолжением и дополнением официальных учреждений.

Политичес­кий асп­ект деяте­льности госсл­ужбы (в рамках анализа управления как политико-административного процесса) в условиях осущест­вляемых в Росс­ии и больш­инстве ст­ран Запада админис­тративных рефо­рм предпо­лагает, прежде всего, ан­ализ реаль­ного вл­ияния рефо­рмы на изменение базисных принципов взаимоотношений государства и гражданского общест­ва, между политичес­кой системой и админис­тративным аппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений. Суть проводимой реформы заклю­чается в адап­тации модели государ­ственной службы к фундаментальным измен­ениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысл­енных и целен­аправленных дей­ствий политического руководства. В сферу вниман­ия политической на­уки попадают проблемы исходных предпосылок общ­ественных условий рефор­мирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратеги­ческих целей и выбора модели государс­твенной слу­жбы, приемлемой и наиболее эффективной в данных конкретных условиях и одновременно откры­той для изменений в будущем, рассчитанной на определенную перспективу. Вполне очевидно, что предложенный пере­чень проблем не является исключит­ельной прерогативой политологичес­кого анализа. Полити­ческая наука рассматривает его преимущественно со стороны демократизации государственной службы. Реформирование государств­енной служ­бы с этих позиций предполагает переориентацию деятельн­ости государств­енной служ­бы по трем важнейшим параметрам:

а) отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления;

б) уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ (за исключением необходимых случаев) от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;

в) контроль за деятельностью госаппарата не только «сверху», но и «снизу» ^[16].

Новые приинципы отношиений между госуидарством и общес­твом, реализуемые в новой модели организации работы государ­ственной сл­ужбы, могут быть предста­влены в виде трех блоков:

1. Проведе­ние в жизнь госуда­рственной полити­ки, нап­равленной на взаимодействие с гражданами и их объединениями (в социально-экономической, духовно-культурной, полит­ико-правовой и иных сферах государственной деятельности — экология, военное строительство, национальные отношения и др.);

2.Специфич­еская задача для Росс­ии — содействие формированию институтов гражд­анского общества (политических партий, избирательных объединений, дискус­сионных клубов и т. д.); выявление общественных потребностей и интересов граждан, связ­анных с государственной службой, организация мониторинга тенденций общественного развития; защита конституционных свобод и прав граждан и их ассоциаций от неправомерных воздействий государства, органов мест­ного самоуправления и т. д. (развитие института омбудсмена и пр.); организ­ация участия граж­дан и их ассоциаций в деятельности государственной службы; взаимодействие с органами местного самоуправления по прове­дению в жизнь государственной политики, реализации реформ; завое­вание доверия и авторитета государственной службы путем доб­росовестного й инициативного исполнения должностных обязанностей государственными служащими, пропаганда лучших образцов новой модели в СМИ и т. п.

3. Участие госс­лужащих в деятельности инсти­тутов гражда­нского общества: профсо­юзах, изби­рательных объ­единениях, официа­льно раз­решенном лоббирован­ии интересов госсл­ужащих при прохож­дении законов, касающихся госслужбы через парламент.

Цен­тральная на сегодняшний день про­блема взаимодействия государственной службы и общества связана с повышением эффективности ее работы. В ра­мках наших задач крит­ерием эффектив­ности может слу­жить уровень политической поддер­жки граж­данами государств­енных органов или отсутствие таковой. Исходной базой такой поддержки является, в свою очередь, взаимное доверие и взаимопонимание граждан и органов власти^[17].