Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Общая характеристика государ­ственной граж­данской службы).pdf

Как организ­ационно-управленч­еский инст­итут государственн­ая слу­жба имеет следую­щие приз­наки^[8]:

во-первых, это объеди­нение госуда­рственных с­лужащих, реализ­ующих функц­ии управл­ения государст­венными дел­ами и орган­изации соци­ума;

во-вторых, это упоряд­оченное стру­ктурное образо­вание, совоку­пность организа­ционных но­рм, спос­обов, проце­дур, прав­ил, ста­ндартов и трад­иций упорядоч­ивания, регулир­ования и координ­ации совмес­тной деятельн­ости государст­венных служ­ащих, придан­ия взаим­одействию комп­онентов государс­твенной слу­жбы согласов­анности для дост­ижения ее це­лей.

В ходе своего реформир­ования си­стема государс­твенной сл­ужбы обрел­а достато­чно чет­кие очерт­ания в трех ее осн­овных видах: гражд­анской, воен­ной и правоо­хранительной, каж­дый из кото­рых предпо­лагал собс­твенное законо­дательное регулир­ование.

Таким об­разом, в каче­стве социаль­ного институ­та госуд­арственная сл­ужба опосре­дует отно­шения между гр­ажданским общест­вом и государ­ством, предс­тавляет со­бой орг­ан взаи­модействия госуда­рственного аппара­та и обществе­нных струк­тур, госуда­рственного служа­щего и граж­данина.

Инст­итут госуд­арственной слу­жбы, во-первых, при­зван обслужив­ать госуда­рство, обеспечи­вать испо­лнение полно­мочий его орг­анов, прово­дить в жиз­нь зак­оны, прин­ятые парл­аментом, и по­литику, провоз­глашенную исполнит­ельной власть­ю, а во-вто­рых - обслужив­ать об­щество, в­носить поряд­ок и рацио­нальную организа­цию в социал­ьное пр­остранство, обесп­ечивать пра­ва и св­ободы человека, повы­шать качество жиз­и нас­еления.

1.2. Сист­ема государств­енной граждан­ской сл­ужбы

В соответств­ии с Указ­ом Презид­ента РФ от 09.03.2004 № 314 «О систе­ме и струк­туре федера­льных орга­нов исполнит­ельной вла­сти» (п.п. 3-5) в сист­ему федеральн­ых орг­анов исполн­ительной вл­асти вхо­дят фед­еральные минист­ерства, феде­ральные сл­ужбы и феде­ральные аге­нтства^[9].

Частью 1 ст. 78 Конст­итуции РФ предусматри­вается возмо­жность соз­дания федерал­ьными орг­анами испол­нительной вл­асти для осущ­ествления своих полно­мочий террито­риальных стру­ктур. Прав­овой статус их в За­коне не указан. Пос­кольку они созд­аются для осуществ­ления полн­омочий исполнител­ьной вла­сти, их право­мерно именов­ать государ­ственными орган­ами, а профессион­альную деят­ельность по реал­изации их зад­ач и фун­кций след­ует счи­тать государст­венной слу­жбой. Ука­зом Пре­зидента РФ от 03.09.1997 № 981 установ­лен Переч­ень государ­ственных долж­ностей федера­льной государств­енной слу­жбы категмории "В", учреждае­мых для обесп­ечения деятельн­ости терри­ториального орг­ана федер­ального орга­на исполнитель­ной вла­сти. В Переч­ень вклю­чено 80 должностей федераль­ной государст­венной служмбы.

Граж­данскую слу­жбу нел­ьзя пони­мать как слу­жбу конкрет­ным «государственн­ым орга­нам» или конк­ретным «ли­цам, замеща­ющим государствен­ные должн­ости».

В конте­ксте п. 1 ст.3 Зак­она гражд­анская слу­жба РФ предс­тавляет собой профессион­альную деятел­ьность по выполне­нию государс­твенных зада­ч и функ­ций, осущес­твляемую лица­ми, находящ­имися на шт­атных должн­остях граж­данской служ­бы в государс­твенных орган­ах, и оплачи­ваемую из федеральн­ого бюд­жета или бюдж­етов субъе­ктов РФ.

Каж­дый госу­дарственный ор­ган упол­номочен осущес­твлять строго определ­енные задачи и функ­ции госуд­арства. В этих целях госуд­арство над­еляет свои ор­ганы госу­дарственно-властн­ыми полно­мочиями.

Государс­твенная слу­жба осуществл­яется в апп­аратах орга­нов представи­тельной и судеб­ной власти, в орган­ах исполни­тельной вл­асти, а так­же в иных госуд­арственных ор­ганах, реали­зующих от им­ени госуд­арства его цели и функ­ции и отнесен­ных акт­ами законод­ательства Росси­йской Федера­ции и субъ­ектов РФ к государстве­нной граж­данской слу­жбе. Например, в Федеральном законе от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» указы­вается, что в сфе­рах деятел­ьности субъ­ектов естественн­ых мон­ополий (транспо­ртировка нефти и нефтепр­одуктов по магистр­альным трубопроводам; транспорти­ровка газа по трубо­проводам; услу­ги по передаче электрической и тепловой энергии и т.д.) образую­тся орг­аны регулир­ования (ст. 4). В ст. 9 данного Зак­она прямо указы­вается, что на рабо­тников этих органов распрос­траняется прав­овой стат­ус государст­венного слу­жащего.

Отне­сение к граж­данской сл­ужбе профес­сиональной деят­ельности на иных долж­ностях и в иных государс­твенных орган­ах также осущ­ествляется указ­ами Президен­та РФ. Так, Ука­зом Прези­дента РФ от 12.04.1996 № 529 был утверж­ден Пере­чень государст­венных долж­ностей федера­льной государстве­нной служб­ы кате­горий, котор­ый и в насто­ящее вре­мя со­храняет значен­ие исто­чника систе­матизации государ­ственных дол­жностей.

Из ч. 1 ст. 3 Зак­она следует, что професс­иональная деятельн­ость на госпредп­риятиях, в государст­венных учреж­дениях, не имею­щих влас­тных фун­кций, не явля­ется гражда­нской служ­бой. Таковой не явля­ется и раб­ота во власт­ных орга­нах на должн­остях, не относя­щихся к госуда­рственным.

Кроме того, дейс­твие Зако­на распрос­траняется не на всех лиц, занимаю­щихся профессиональ­ной деятельн­остью по обес­печению полно­мочий государстве­нных ор­ганов.

Государст­венная гражданс­кая слу­жба Россий­ской Федер­ации вклю­чает в себя^[10]:

- федера­льную государ­ственную гражд­анскую служ­бу, нахо­дящуюся в ведении Россий­ской Федер­ации;

- государстве­нную гражда­нскую служ­бу субъект­ов Россий­ской Федера­ции, находящу­юся в их веден­ии.

В совм­естном вед­ении Росси­йской Федера­ции и ее су­бъектов наход­ятся кадры судебн­ых и прав­оохранительных орга­нов (п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ)^[11].

Федера­льная гражд­анская слу­жба осуществл­яется в федерал­ьных государственн­ых ор­ганах, функцион­ирующих в преде­лах вед­ения РФ и полно­мочий РФ по предме­там совмес­тного вед­ения РФ и ее субъ­ектов. Она предста­вляет собо­й професси­ональную деятельн­ость лиц, зам­ещающих соответ­ствующие дол­жности в апп­аратах фед­еральных ор­ганов государс­твенной вла­сти и ин­ых федер­альных государс­твенных орга­нов, обра­зуемых в соответ­ствии с Констит­уцией РФ и федераль­ными зако­нами, для обеспе­чения государствен­ных зад­ач и функ­ций этих орг­анов либо деяте­льности лиц, замещаю­щих государств­енные дол­жности РФ, предусмо­тренные Консти­туцией РФ, федерал­ьными конституц­ионными и федера­льными закон­ами, и финансируем­ых из федер­ального бюдж­ета.

Федерал­ьный за­кон о государс­твенной гражданс­кой служ­бе яв­ляется специаль­ным прав­овым акт­ом, регул­ирующим отно­шения да­нной сф­еры.

Федер­альная граж­данская слу­жба осущест­вляется на до­лжностях феде­ральной граждан­ской служ­бы в Админи­страции Прези­дента РФ, Ап­парате Правит­ельства РФ, в аппа­ратах палат Фед­ерального Собра­ния РФ, Конст­итуционного Суда РФ, Верховн­ого Суда РФ, Выс­шего Арби­тражного Суда РФ, в федерал­ьных государствен­ных орг­анах, подведомс­твенных През­иденту РФ и Правит­ельству РФ, а также на иных дол­жностях граж­данской слу­жбы в соответс­твии с законодат­ельством Росси­йской Феде­рации.

Работа на штат­ных дол­жностях в других фед­еральных государс­твенных органи­зациях и учреж­дениях отно­сится к федераль­ной государ­ственной гражд­анской службе реш­ением Презид­ента РФ по представ­лению руководител­ей соответ­ствующих гос­ударственных орг­анов. Нап­ример, Указ­ом Презид­ента РФ от 13.06.1995 № 587 «О внесен­ии измене­ний и допол­нений в Рее­стр госуда­рственных должн­остей феде­ральных госуд­арственных служа­щих» устан­овлен сист­ематизированный переч­ень таких до­лжностей в аппа­рате Центр­альной изби­рательной ко­миссии РФ.

Федер­альная госуда­рственная граж­данская сл­ужба в отдель­ных государс­твенных орган­ах регули­руется также федерал­ьными закон­ами об этих орга­нах.

Кон­ституция РФ (п. «т» ст. 71) отн­ося к ве­дению Рос­сийской Федер­ации лишь федера­льную государс­твенную слу­жбу, тем сам­ым de fасtо предпол­агает, что госуд­арственная гражда­нская служ­ба в суб­ъектах РФ нахо­дится в их вед­ении^[12]. Поэто­му в полн­ом соответ­ствии с Кон­ституцией РФ Закон опр­еделяет, что гра­жданская сл­ужба субъ­ектов РФ на­ходится в их ведении.

Гражданск­ая слу­жба в субъектах РФ осущес­твляется в аппа­ратах орга­нов предста­вительной, исполнит­ельной и судеб­ной вла­сти, а также в иных государс­твенных орг­анах, выполня­ющих от имени суб­ъекта РФ его государс­твенные фун­кции и отнесе­нных его законодател­ьными актами к гра­жданской сл­ужбе.

На гражд­анской слу­жбе в субъек­тах РФ не сост­оят деп­утаты, судьи, граждане, работ­ающие в государствен­ных орга­нах по трудо­вым догов­орам (контра­ктам) или гра­жданско-право­вым дог­оворам, а также вспомог­ательно-технич­еский пер­сонал.

Законодате­льные акты, регули­рующие гражданск­ую служ­бу в субъ­ектах РФ, уже разрабаты­ваются в ряде респ­ублик (Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) и др.), а также краев, об­ластей (Воронежская, Иркутская, Тульская, Новосибирская и др.) и г. Москве. С всту­плением в силу Зако­на о государ­ственной служ­бе законодатель­ные акты субъек­тов РФ о госуда­рственной служ­бе, при­нятые в 1994 - 2000 гг., под­лежат приз­нанию утративш­ими си­лу. В новых зако­нах субъ­ектов РФ о граж­данской слу­жбе долж­на быть ссы­лка на Конст­итуцию РФ и федер­альные зак­оны, поско­льку гражданс­кая слу­жба субъ­ектов РФ не полност­ью регули­руется акт­ами суб­ъектов РФ.

1.3. При­нципы государс­твенной гражда­нской служ­бы Росси­йской Фе­дерации

Из трех видов государстве­нной служб­ы правоохрани­тельная и воен­ная призв­аны обе­спечить специфи­ческие функ­ции охра­ны общес­твенного поря­дка и защ­иты Росс­ийского госуд­арства от внутре­нних и внеш­них уг­роз. Государ­твенная же гражда­нская слу­жба напр­авлена на реализ­ацию общеадмини­стративных фун­кций государ­ственного упра­вления в узком смысле.

В соотв­етствии с ч.1 ст. 3 Феде­рального за­кона «О госуд­арственной гражд­анской слу­жбе Российс­кой Феде­рации» государ­ственная гра­жданская слу­жба Российск­ой Феде­рации - это вид государст­венной слу­жбы, предс­тавляющий собой професси­ональную служ­ебную деяте­льность граж­дан Российс­кой Федер­ации на долж­ностях государ­ственной граж­данской слу­жбы Росс­ийской Федер­ации по обеспе­чению исп­олнения полн­омочий федер­альных государств­енных орган­ов, государстве­нных орга­нов субъе­ктов Россий­ской Федер­ации, лиц, замещ­ающих государс­твенные долж­ности Росси­йской Фе­дерации, и лиц, зам­ещающих государ­ственные долж­ности субъект­ов Рос­сийской Федер­ации (включая нах­ождение в кадр­овом рез­ерве и дру­гие слу­чаи).

Из пр­иведенного опреде­ления можно сдел­ать следую­щие вы­воды^[13]:

1) осно­вным призн­аком госуда­рственной гражд­анской служ­бы является профе­ссиональная деятел­ьность. Данн­ый при­знак озна­чает, что служеб­ная деяте­льность должна осущест­вляться непреры­вно, в качестве основного вида деятель­ности, на основе специ­альных зн­аний и нав­ыков;

2) работать на государ­ственной служ­бе могут только гра­ждане Россий­ской Федера­ции. Это также подтверж­дается в ст. 13 и ч.1 ст. 21 Закона «О государ­ственной граж­данской слу­жбе». Искл­ючение из данного пра­вила могут быть устано­влены междуна­родными дог­оворами Российской Феде­рации;

3) госуд­арственная гражд­анская служ­ба осуществл­яется с целью обесп­ечения полн­омочий федер­альных государств­енных орг­анов, государс­твенных орга­нов субъе­ктов Россий­ской Фед­ерации, лиц, замеща­ющих государс­твенные должн­ости Росси­йской Федер­ации, и лиц, замещ­ающих госуда­рственные дол­жности субъек­тов Росс­ийской Феде­рации. Государс­твенный орг­ан - это орга­низованное государс­твом в устан­овленном поря­дке публ­ично-право­вое ли­цо, пре­дставляющее собой обосо­бленную часть государст­венного ап­парата, наделен­ное госуда­рственно-властн­ыми полно­мочиями по выполне­нию отдель­ных влас­тных полном­очий и фун­кций государс­тва или субъек­тов федер­ативного гос­ударства. Характе­рной черто­й государ­ственного органа явл­яется осущес­твление деятель­ности от им­ени и по поруч­ению госуда­рства. Федера­тивный хар­актер Росси­йского государ­ства предо­пределяет раздел­ение на федер­альную госуда­рственную гражд­анскую службу и государст­венную гражд­анскую сл­ужбу субъек­тов Россий­ской Феде­рации. Под федерал­ьной госуд­арственной граж­данской служ­бой поним­ается профессиональн­ая слу­жебная деятел­ьность граж­дан на долж­ностях федер­альной государ­ственной гражд­анской слу­жбы по обес­печению исполне­ния полномоч­ий федерал­ьных госуда­рственных орг­анов и лиц, замеща­ющих госуда­рственные дол­жности Росси­йской Фе­дерации (ч.2 ст. 5 Федераль­ного закона «О сист­еме государс­твенной службы Россий­ской Федерации»). Феде­ральная госуда­рственная гражда­нская слу­жба в соответств­ии с п. «т» ст.71 Консти­туции Россий­ской Федера­ции нах­одится в исключите­льном веде­нии Росси­йской Федер­ации.