Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Местное самоуправление в системе публичной власти России).pdf

Мониторинг, проведенный в 2006 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20 % (по обследованным нами развитым странам в среднем она составляет 22,6 %). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.

Местное самоуправление, созданное сверху, превращается в нижнее звено государственного управления и должно называться как-то иначе. Подлинное местное самоуправление может выстраиваться только снизу и развиваться только там, где имеет место самоорганизация жителей, объединенных общими интересами обустройства места своего проживания. Чем меньше по размерам самоуправляемая территория, тем выше эффект самоорганизации. Это более всего проявляется в небольших населенных пунктах, где нет никакой юридически оформленной власти, и менее всего — в крупном городе, на территории которого решается множество вопросов государственного значения. Общий интерес жителей современного города — это единое городское хозяйство, дороги, внутригородской транспорт, социальные объекты, благоустройство, система водо-, тепло-, электро-, газоснабжения, единое культурное пространство и т. д. Но удельный вес задач, решаемых на основе самоорганизации жителей, здесь гораздо меньше, чем в сельском населенном пункте, где люди знают друг друга в лицо. Органы местного самоуправления с участием местных сообществ могут решать такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», и органы государственной власти могут освободиться от множества мелких дел и сконцентрироваться на решении стратегических проблем. А обладающее необходимой административной и финансовой автономией местное самоуправление, наоборот, изыскивает и привлекает для решения своих задач «невидимые» сверху местные организационные (общественность), трудовые (личное участие) и финансовые (самообложение) ресурсы, обеспечивая при этом еще и рост человеческого капитала. Однако в широких слоях общества преобладает сегодня «социальное иждивенчество», когда люди надеются не на себя, а на власть, которая обязана решать их проблемы и заботиться о них. Самый наглядный пример такого подхода — невозможность собрать собственников квартир многоквартирного дома для обсуждения самых злободневных вопросов, к примеру, сколько и за что платить каждой семье. Вывод очевиден: реального местного самоуправления, основанного на самоорганизации жителей, в сегодняшней России нет.^[11][10]
Анализ мероприятий, проводимых на федеральном уровне и прямо или косвенно касающихся местного самоуправления, показывает несколько устойчивых тенденций:

---

— на повестку дня выходят вопросы совершенствования российского федерализма, региональной политики, региональной экономики; о местном самоуправлении говорится как о неотъемлемом элементе и того и другого;

— увеличилось количество мероприятий, на которых рассматривается комплекс проблем взаимодействия регионов и муниципальных образований (эти вопросы возникали, например, в контексте обсуждения стратегического развития, агломерирования, разграничения полномочий, соразмерности финансирования и др.);

— местное самоуправление звучит в контексте обсуждения особенностей пространственного развития территории, трансформации ее в «территорию, комфортную для проживания»;

— в мероприятиях, посвященных собственно местному самоуправления стараются обсуждать особенности вовлечения населения в местное самоуправление. Это говорит об определенном смещении акцентов — меньше говорится об обособленности, самостоятельности местного самоуправления, но больше о необходимости комплексного подхода, важного для развития территории.^[12][11]

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Сегодня все чаще и чаще эксперты заявляют о том, что местное самоуправление отчетливо замещается муниципальным управлением. С одной стороны, предполагается расширение форм непосредственного участия граждан в управлении государством, что дает возможность развития непосредственной демократии на местах и укоренения института местного самоуправления в нашей стране. Однако патерналистские ценности, господствующие на современном этапе в России и ориентация на невмешательство в дела государства граждан, ставят под сомнение динамичное развитие самоуправленческих начал в нашей стране. С другой стороны, новая концепция увеличила влияние государства в сфере местного самоуправления. Одновременно с этим появляется инициативы, как то назначение губернаторов по представлению Президента РФ и мэров городов по представлению глав регионов, которые могут свести на нет все полезные начинания муниципальной реформы.

---

2.2 Перспектива развития местного самоуправления в современной России

Для эффективного и качественного функционирования местного самоуправления на мой взгляд необходимо решить проблему - это несоответствие полномочий органов местного самоуправления их ресурсному обеспечению.

Необходимо уточнить предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, главным образом, с позиций возможности их реального осуществления. Лучше иметь меньшее число полномочий местных властей, но чтобы эти полномочия действительно были теми, где осуществлялась реальная свобода в принятии решений и этим бы полномочиям соответствовали собственные ресурсы над которыми местные власти имеют право решения. Не обойтись и без уменьшения доли участия муниципальных органов в различных федеральных и краевых программах (развития образования, здравоохранения, помощи малоимущим и пр.).

Дело в том, что местное самоуправление сможет функционировать эффективно лишь в том случае, если в компетенцию органов местного самоуправления вообще и органов каждого вида муниципального образования в частности будут входить такие права и обязанности, которые исходят из собственных функций местного самоуправления, из его назначения (донести публичные услуги до населения). Отсюда и "должная" функциональность вопросов местного значения и полномочий органов МСУ, когда обязательно учитывается природа полномочий МСУ, и "сущая" "миграция" вопросов местного значения по уровням публичной власти и бессилие муниципальных органов в решении насущных задач населения, когда такая природа не учитывается. Именно поэтому в контексте совершенствования законодательства о МСУ важным представляется обязательное проведение инвентаризации вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", чтобы убрать оттуда все те, которые не соответствуют назначению МСУ и его органов.^[13][12]

Развитие гражданского общества – это вторая важная задача которую нужно решать для дальнейшего развития института местного самоуправления. Низкий уровень социальной активности, слабость гражданского общества, низкая правовая культура населения, а также дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления все это тормозит развитие местного самоуправления. В обществе, которое много лет жило в условиях тоталитаризма, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане их восприняли, необходима огромная пояснительная работа. Учет мнения населения при принятии решений органами государственной власти и местного самоуправления может проходить в разных формах (референдум, голосование граждан, всенародное обсуждение, публичные слушания, опрос), носить обязательный или факультативный характер, отличаться по юридической силе. Таким образом, развитие практики общественного участия является одним из важных условий принятия органами власти наиболее взвешенных и эффективных решений, а также способствует привлечению граждан к участию в осуществлении публично-властных функций и развитию взаимодействия между органами власти и общественностью. Кроме того, Закон говорит и о возможности использования иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих Конституции Российской Федерации. Ими могут быть национальные общественные объединения, общественные советы женских организаций, общественные движения, государственно- общественное управление отдельными отраслями, общественные комиссии по отдельным вопросам. При этом Закон устанавливает два основных принципа реализации этих форм - законность и добровольность. Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления и участии в осуществлении местного самоуправления.

---

Чтобы перспективы были положительными, не нужно забывать, что местное самоуправление касается не только органов власти. Оно напрямую касается и населения. Успех местного самоуправления зависит от слаженной работы и понимания между органами представительной и исполнительной власти, от поддержки и активности населения. Только в этом случае перспективы развития будут благоприятными.

Александр Исаевич Солженицын, много размышлявший об "обустройстве России" и "сбережении народа", говоря о будущем страны, неизменно касался проблем местного самоуправления. "Если мы не научимся брать в свои руки и деятельно обеспечивать близкие, жизненные наши нужды, а будем отдавать их на милость далеких, высоких бюрократов, - не видать нам благоденствия ни при каких золотовалютных запасах", - утверждал он.

Повышение эффективности местного самоуправления, формирование позитивного образа и достижение высокой оценки деятельности органов местного самоуправления являются взаимосвязанными задачами. Решение этих задач невозможно исключительно за счет усиления государственного контроля и регламентации сферы оказания публичных услуг. Безусловно, «наведение порядка» на местах – это важное направление деятельности государства, но оно скорее должно относиться к соблюдению законности и не должно подменять собой права местного сообщества на осуществление местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, т.е. участие местного населения в решении всех касающихся их вопросов, то оценка его эффективности прежде всего зависит от степени участия граждан в решении задач местного значения.

В настоящее время ни федеральными властями, ни властями субъектов Федерации социально-экономический потенциал местного самоуправления в расчет не принимается. Общеизвестно, что деятельность муниципалитетов имеет ряд преимуществ,  среди которых:

·     доступ к информации о местном потенциале и  его  задействование  на  основе  заинтересованности  и  возможностей  хозяйственной  самоорганизации  граждан;

·     активизация  предпринимательства  граждан  муниципалитета  в  малом  предпринимательстве;

·     более  эффективная  деятельность  предприятий,  ориентированных  на

  решение  местных  проблем  при  поддержке  муниципалитета;

·     более осторожное  и  рациональное  хозяйствование  по  сравнению  с

  отраслевыми  структурами  государственных  ведомств;

---

·    развитие  муниципального  хозяйства  и  системы  рыночной  инфраструктуры  на  межмуниципальной  основе  посредством  создания  неадминистративных  ассоциаций  соседних  муниципалитетов  для  решения  общих  социально-экономических  проблем  или  снятия  негативных  последствий  деятельности  того  или  иного  соседнего  муниципалитета.

·     формирование  взаимовыгодных  горизонтальных  и  вертикальных  внутренних  и  внешних  связей,  обеспечивающих  возможность  эффективной  мобилизации  всего  комплекса  местных  ресурсов,  в  том  числе  экономического,  социального,  культурного  потенциала  как  отдельных  населенных  мест,  прежде  всего  крупных  городов,  так  и  интегрированных  сельско-городских  расселенческих  систем,  составляющих  территориально-поселенческую  основу  муниципалитетов;

·   реализации  «инвестиционных  способностей»  муниципалитетов,  что  доказала  общемировая  практика  муниципального  хозяйствования  (например,  в  Польше,  начиная  с  1994  г.,  органы  местного  самоуправления  (гмины)  оказались  более  крупными  инвесторами,  чем  госбюджет);

·     более  эффективного  управления  той  частью  доходов  государства,  которая  передается  на  муниципальный  уровень,  а  также  улучшения  управления  деньгами  «своих»  налогоплательщиков;

·    реальное  преимущество  в  формировании  полноценных  локальных  рынков  капитала,  труда,  товаров,  услуг,  недвижимости  и  т.  д.

Полагаем,  для  обеспечения  финансово  бюджетной  автономии  муниципальных  образований  и  повышения  эффективности  муниципальной  деятельности  необходимо  формирование  и  соблюдение  базовых  принципов  функционирования  бюджетно-налоговой  системы,  а  также  рассмотрение  вопроса  о  возможности  введения  на  муниципальном  уровне  права  налоговой  инициативы  с  целью  развития  налогового  потенциала  территории,  расширение  налогооблагаемой  базы.  Все  это  будет  способствовать  дальнейшему  саморазвитию  местного  самоуправления  для  решения  социальных  проблем.^[14][13]

Дальнейшее концептуальное развитие МСУ в ближайшей перспективе может определяться выбором одного из двух наиболее реальных сценариев:

1) дальнейшая централизация, укрепление «вертикали власти», с охватом всех уровней публичного управления, включая городские и сельские поселения. Отметим, что подобное развитие событий несет существенные риски, в частности: избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций; делегирование политической ответственности центральной власти в случае массового недовольства жителей в ходе возможных социальных катаклизмов, вызванных действиями региональных и местных властей; перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса; ограниченность социально-экономической базы реформы МСУ; ослабление стимулов к самоорганизации на местах. Учитывая вышеприведенные тезисы, реализация подобного сценария представляется нецелесообразной.

---