Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Местное самоуправление в системе публичной власти России).pdf

Введение

В настоящее время местное самоуправление представляет собой один из наиважнейших институтов современного общества. Местное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качестве объекта изучения ввиду того, что является вполне самостоятельной сферой. К тому же современное самоуправление в России находится на стадии становления. И этот процесс шёл на протяжении, более двадцати лет довольно динамично и продолжается сегодня.             Цель настоящей работы состоит в анализе тенденций развития местного самоуправления в современных российских условиях. 

            В соответствии с указанной целью, поставлены следующие задачи:

- рассмотреть правовые и организационные основы местного самоуправления в России;

- выявить приоритетные направления развития местного самоуправления в России;

- сформулировать сущность проблематики реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Местное самоуправление является одним из основополагающих принципов осуществления власти в обществе. Этот принцип закреплен как элемент конституционного строя России, через который должно осуществляться народовластие на местном уровне. «По сути своей местное самоуправление — приемная власти»^[1][1].

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.

Глава 1. Местное самоуправление в системе публичной власти России

1.1. Правовые и организационные основы местного самоуправления

Под основами местного самоуправления следует понимать объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой вза­имосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, которые призваны регулировать вопросы организации и деятельности системы местного само­управления и его предназначения, как института, в общей системе уп­равления.

---

Правовые акты и нормы о местном самоуправ­лении можно подраз­делить на три следующие группы.

Первую группу составляют нормативные правовые акты федераль­ного значения. К ним относятся: Конституция Российской Федера­ции, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государствен­ной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской Федерации и т. д.).

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государст­венной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимае­мые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представи­тельных и исполнительных органов местного самоуправления, должно­стных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процес­се, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного само­управления.

Принятие всех вышеуказанных актов способствует созданию единого правового поля в сис­теме местного самоуправления.

 Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции закрепило понятие местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом. Она признает и защищает экономическую основу самоуправления — муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.).

---

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими правами грамотно воспользоваться.^[2][2]

Понятие «основы местного самоуправления» являлся новым для российского государствоведения. Впервые этот термин введен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“  уточняет положения Конституции РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Организационные основы местного самоуправления можно определить как совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

1.2. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации

Принятие Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было обусловлено необходимостью глубокого реформирования всего комплекса общественных отношений, складывающихся при осуществлении местного самоуправления. Опыт предыдущих лет становления и развития местного самоуправления в нашей стране выявил значительные недостатки не только в разработанной концепции местного самоуправления, но и в путях и способах обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления. Потребовалось коренным образом изменить правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления, расширить перечень правовых форм вовлечения населения в осуществление местного самоуправления, создать правовые механизмы укрепления имущественной базы и финансовых основ местного самоуправления.^[3][3] Федеральный закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет такие вопросы местного значения, как непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

---

Общие принципы территориальной организации местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ территорий, а также статуса муниципальных образований, достаточно сложны. В связи с этим им посвящена отдельная глава Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Поскольку состав территории муниципального образования и его статус определенным образом связаны, выясним, каким образом муниципальному образованию присваивается тот или иной статус. Закон об общих принципах местного самоуправления установил, что «наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации»^[4][4]. Статус городского поселения подразумевает, что в состав его территории могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Городской округ также является городским поселением, поэтому состав его территории определяется аналогично составу территории городского поселения. Присвоение городскому поселению статуса городского округа влечет увеличение объема компетенции его органов местного самоуправления. В связи с этим предъявляются дополнительные требования к инфраструктуре такого городского поселения и к инфраструктуре прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов), учитываются перспективы развития данного городского поселения. Но принципиальных отличий от состава территории городского поселения это не влечет. Имеются также территориальные образования, которые наделяются статусом городского округа в силу особенностей их функционирования. К ним относятся закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды. Городской округ с внутригородским делением отличается от городского округа (соответственно и от городского поселения) не составом своей территории, а тем, что части его территории (внутригородские районы) имеют статус муниципальных образований. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением. Статус сельского поселения влечет один из двух вариантов состава его территории: 1) в состав территории сельского поселения входит (как правило, но не обязательно) один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек); 2) в состав территории сельского поселения входят несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов с численностью населения (тоже, как правило, но не обязательно) менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). При формировании территорий городских (включая городские округа) и сельских поселений должны выполняться следующие условия: 1) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; 2) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 3) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. В состав территории муниципального района входит несколько поселений (за исключением городских округов) или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией (под межселенными территориями понимаются территории с низкой плотностью сельского населения, находящиеся вне границ поселений). Границы муниципального района, как правило, устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Так как города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) являются субъектами Российской Федерации, а местное самоуправление в этих городах осуществляется на внутригородских территориях, границы внутригородских территорий городов федерального значения устанавливаются законами этих городов. ^[5][5^[6]]

---

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Это означает, что понятие экономической основы местного самоуправления несколько шире понятия муниципальной собственности и включает разные виды собственности, привлекаемые для выполнения функций местного самоуправления. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. То есть, как видно из перечисленного, практически нет ограничений по категориям объектов собственности, которой могут владеть муниципальные образования.

Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления:

-возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

-наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;

---