Файл: Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий (Правовая база приватизации государственных и муниципальных предприятий в России).pdf

Под приватизацией принято понимать отчуждение государственной собственности в частные руки. Но это не просто акт передачи собственности. За отчуждением скрывается нечто более важное. В процессе отчуждения происходит передача всех прав на использование государственных активов частному предпринимателю и в его интересах. Если это предприятие имеет стратегическое значение или составляет элемент социального хозяйства, то государство теряет прямой контроль над функционированием объекта социальной значимости, полностью лишается возможности извлекать экономическую выгоду от участия в хозяйственной деятельности, подвергает налогоплательщиков риску и ограничивает их доступ к присвоению общественного дивиденда. Понятно, что путем реструктуризации собственности государство освобождается от излишней необходимости непосредственно осуществлять предпринимательскую деятельность, снимает с себя определенные обязательства перед обществом, тем самым сокращая свои расходы в экономике. Однако подобное отчуждение не должно осуществляться без обременения, необходимо предусматривать механизмы, обязывающие новых собственников выполнять социальные функции, связанные с функционированием приватизированного объекта. К такому отчуждению многие государственные компании пока не готовы.

2.2 Программа и результаты приватизации государственных и муниципальных предприятий с 1992 по 2012 гг.

Вспомним, из чего состоит наша уже достаточно богатая приватизационная история (см. приложение 1)). Начиная с 1992 года исследователи выделяют несколько этапов приватизации и отмечают, что российским реформаторам не удалось избежать многих связанных с переходом к рыночной экономике ошибок, за которые расплачивается общество. Это неоднократно упоминалось в отечественной и зарубежной литературе.^[16] Так, лауреат Нобелевской премии по экономике (2001 год) Дж. Стиглиц не только критически оценил приватизационную кампанию 1993-2003 годов в России, но и активно рекомендовал пересмотреть ее результаты с целью компенсации недополученных государством доходов.^[17] Кроме того, он особо подчеркивал, что, пока наиболее важные отрасли находятся в собственности государства, у России есть шанс избежать других будущих ошибок в экономическом развитии. Речь идет прежде всего об инфраструктурных отраслях, обладающих особой социальной значимостью.

Проанализируем цели и задачи приватизационных мероприятий в 1990-е годы, чтобы понять, в чем состоит революционность и новизна последней программы. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год ставила следующие цели:

- формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;

- повышение эффективности предприятий;

- развитие объектов социальной инфраструктуры за счет приватизационных доходов;

- стабилизация финансового положения в стране;

- демонополизация народного хозяйства;

- привлечение иностранных инвестиций;

- расширение масштабов разгосударствления.

Правительство обосновывало тем самым необходимость решения важных социально-экономических задач, возлагая ответственность на хозяйствующих субъектов частного сектора. Как известно, эти задачи решить не удалось, и, возможно, именно поэтому автор ваучерной приватизации, в то время председатель Госкомимущества России, А. Чубайс через пятнадцать лет после начала рыночных реформ заявил о том, что целью проводимых преобразований было создание частной собственности, умолчав о комплексе вышеобозначенных задач.^[18] Не вдаваясь в подробный анализ целесообразности подмены мотивов приватизации, обратим внимание на то, что официально объявленные цели не были достигнуты, а приватизационные доходы от масштабной распродажи государственного имущества были ничтожно малы. По данным Счетной палаты РФ, за десять лет (1993-2003 годы) доходы от приватизации 145 тысяч (!) государственных предприятий составили всего 9,7 млрд долл. Приблизительно такую сумму оставили российские туристы в 2003 году за рубежом.^[19] Совершенно очевидно, что эти масштабные мероприятия решили задачи тех экономических субъектов, которые были в ней заинтересованы.

Для сохранения и развития оставшегося после приватизации государственного сектора в 1999 году Правительством РФ была принята первая «Концепция управления государственным имуществом и приватизации»^[20]. Она не только касалась управления государственными предприятиями и закрепленным за ними имуществом, но и предусматривала условия их приватизации, что было представлено в двух разделах концепции. В первом рассматривались цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные на повышение эффективности управления государственным имуществом. Во втором - вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации для создания более благоприятной предпринимательской среды и повышения экономической активности отечественных производителей. Тем самым подчеркивалось, что приватизационные мероприятия не были завершены. При этом приватизация трактовалась как метод повышения эффективности государственных предприятий, хотя на практике мы не раз убеждались в том, что эффективность напрямую не связана с формой собственности.

Основная идея принятого документа состояла в изменении прежнего подхода к хозяйствованию. Управление государственной собственностью было направлено на обеспечение условий развития и эффективного функционирования всей совокупности государственных объектов. Предложенная система управления государственным имуществом была ориентирована на увеличение доходов от использования государственной собственности, повышение конкурентоспособности предприятий государственного сектора, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности. Она позволяла позиционировать хозяйствующих субъектов как рыночных, направляла их деятельность таким образом, чтобы предприятия могли не только решать задачи общественной значимости, но и реализовывать полномочия государства-собственника в постоянно меняющейся рыночной среде, то есть стремиться достигать наибольшей экономической отдачи от вовлечения государственного имущества и финансовых средств в экономический оборот.

Создание условий для преодоления недостатков административнокомандной системы обеспечивали следующие принципы управления:

- определение цели для каждого объекта управления;

- определение способов достижения этих целей;

- возложение ответственности за ее достижение на управляющего;

- постоянный анализ информации о работе управляющих;

- детальное регламентирование системы управления объектами посредством соответствующих правовых актов;

- достижение цели управления с минимальными издержками;

- обеспечение профессионализма управления на основе создания системы подготовки и аттестации управляющих.

Разработанные принципы конкретизировались отдельно для каждого объекта государственной собственности, которые представлены унитарными предприятиями, учреждениями, акциями, долями в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, федеральной недвижимостью:

1) оценка состояния (количественная характеристика, классификация объекта, распределение полномочий между государственными органами);

2) постановка целей и задач управления;

3) механизм управления (алгоритм достижения целей, перечень правовых актов для обеспечения эффективной реализации);

4) контроль эффективности управления.

Авторы совершенно справедливо полагали, что такой контроль и полная инвентаризация государственного имущества помогут сформировать необходимый баланс частной и государственной собственности и создать необходимые условия для привлечения частных инвестиций в реальный сектор, а также исключить возможность использования государственных объектов в интересах узкого круга лиц, монопольных структур. Но все это было только на бумаге.

Практика показала, что навести порядок в государственном секторе не удалось. Государственная собственность, конечно, развивалась, и не только в том смысле, который обозначен Концепцией. Она получила развитие и в качественном, и в количественном отношении. Можно отметить даже появление новых субъектов в составе государственного сектора, таких как автономные организации и государственные корпорации в виде некоммерческих организаций, а также назвать конкретных экономических субъектов, которые обогатились за счет государственной собственности. Но задачи первостепенной важности, связанные с полной инвентаризацией государственных объектов, контролем и эффективным вовлечением государственного имущества в хозяйственный оборот, так и не были решены. Как видим, дело не в концепции, а в механизмах ее реализации. Мониторинг деятельности государственных структур оказался слабым и неэффективным, а сохранность государственного имущества стала самым уязвимым местом в практике его управления.

2.3 Угрозы и риски современной приватизационной политики с 2012 г. по настоящее время

В апреле 2012 года, в конце своего президентского срока, Д.А. Медведев ознакомился с результатами проверки Контрольного управления Президента РФ и обнаружил, что в сфере управления государственной собственностью накопилось много нерешенных вопросов:

- формирование нормативной базы по совершенствованию управления имуществом РФ не имеет системного характера,

- не создан реестр государственного имущества,

- не выстроена эффективная система управления ФГУП и акционерными обществами с государственным участием,

- не все объекты государственной собственности вовлекаются в рыночный оборот, а кроме того, некоторые объекты приватизируются с серьезным нарушением российского законодательства.

Именно в этой связи им была поставлена задача срочного наведения порядка в сфере управления государственной собственностью. В соответствии с поручением Президента РФ от 24 апреля 2012 г. № Пр-1064 Правительство РФ должно было разработать и утвердить программный документ по реализации государственной политики в области имущественных отношений и управления федеральной собственностью^[21].

Строго в соответствии с апрельскими распоряжениями осенью 2012 года уже Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев заявил, что цели Концепции 1999 года достигнуты, она утратила силу и необходимо обсудить проект новой концепции. Однако, как следует из вышеизложенного, цели как раз достигнуты и не были. Задачи и проблемы, как это ни парадоксально, в этой сфере деятельности у государства остались те же. Именно об этом говорил президент в апреле 2012 года, отмечая полный провал правительства в сфере управления государственной собственностью. Поэтому причина разработки новой концепции выглядит не вполне убедительно.

Прежняя концепция утратила свою актуальность, но не потому, что цели достигнуты, а в силу совсем других причин. Концепция была направлена на сохранение и развитие государственной собственности, а сейчас необходимо понять, как правильно формировать государственный сектор. Авторы исходили из сложившихся к тому времени условий экономического развития: государственная экономика разваливалась, и нужно было как-то оправдывать процесс перехода государственных структур в частные руки, а также модернизировать систему управления государственными предприятиями. Сейчас ситуация в экономике изменилась, и очевидно, что далеко не вся собственность в государственном секторе является «ненужной» и неинтересной для инвесторов, что необходимо менять его структуру и создавать такой сектор, который способен реально преодолевать недостатки рыночного хозяйства и служить локомотивом экономического роста.

Посмотрим, можно ли решить эту задачу на основе предложенного правительством Проекта новой концепции управления государственным имуществом и приватизации, которая, по идее, должна преодолевать недостатки прежнего управления государственным имуществом.

Авторы нового документа ориентируют общество на курс, направленный на формирование исчерпывающего состава федерального имущества, необходимого для выполнения государством возложенных на него функций. Помимо названной в программе указаны еще три цели имущественной реформы, которые нам не представляются новыми, поскольку подразумевались предыдущей концепцией. К ним, в частности, отнесены:

- создание эффективной системы управления федеральным имуществом;

- эффективное отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте;

- создание эффективной системы учета и контроля федерального имущества.

Такая постановка цели свидетельствует о том, что правительство на деле не стремится к действительному наведению порядка в государственном секторе, а пытается снять с себя обязательства, связанные с созданием социального хозяйства.