Файл: Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий (Правовая база приватизации государственных и муниципальных предприятий в России).pdf

Этот документ вводит новые принципы управления, предусматривает поэтапный отказ от использования института унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, отказ от института директив, снятие ограничений на приватизацию стратегических отраслей. По словам министра экономического развития (на момент обсуждения концепции - А. Белоусова), это - революционная концепция.^[22]

К новациям отнесены следующие изменения:

- новая тактика приватизации;

- новое понимание приватизируемого объекта;

- снятие конфликта интересов государства-регулятора и государства-собственника;

- экономическая целесообразность приватизационных сделок;

- мониторинг приватизационных объектов после продажи.

С опорой на эти новации планируется довольно масштабная продажа государственного имущества и сокращение государственной доли в экономике, включая стратегические отрасли - тридцать крупных компаний, а также две с половиной тысячи миноритарных государственных пакетов акций. В списке приватизируемых объектов отмечаются компании стратегических отраслей, такие как «Совкомфлот», РЖД, Сбербанк, ВТБ, «Роснефть», «АЛРОСА», «Уралвагонозавод», ФСК и др. Эксперты сразу дали название новому этапу приватизации - «большая распродажа».

Проанализируем эти нововведения и посмотрим, готов ли государственный сектор к таким переменам. Предыдущая концепция в процессе приватизации не учитывала отраслевые стратегии, поскольку не предполагалось приватизировать активы инфраструктурных отраслей, энергетики и оборонно-промышленного комплекса. В соответствии с новым планом правительство предполагает существенно сократить долю государства в экономике и приватизировать государственные монополии. При этом оно хочет как-то сохранить долгосрочные стратегии развития наиболее важных, социально значимых отраслей. Проблема заключается в том, что на сегодняшний день, по мнению экспертов, таких стратегий нет практически ни в одной отрасли. Транспортная отрасль дорабатывает свое видение долгосрочного развития, а стратегии развития морских и речных портов, а также региональных аэропортов только готовятся. Следовательно, тактика новая, но она ничем не подкреплена. Это означает, что снятие ограничений в приватизации стратегических отраслей слишком преждевременно.

Изменения в трактовке объекта приватизации видятся в следующем. Действующий подход характеризуется тем, что приватизация означает продажу имущества. Новый порядок предполагает учитывать то, что на практике приватизируется не имущество, а хозяйственные общества, промышленные активы, именно они передаются в частные руки. Фактически речь идет о продаже бизнеса. Такой подход, конечно, может повысить значимость приватизационных мероприятий, но к нему государство должно быть готово. Чтобы продать бизнес, его необходимо довести до продажи, заинтересовать покупателя. Такая подготовка предусматривает развитие бизнеса, докапитализацию компании, совершенствование корпоративного управления и т. д. На все это требуются значительные дополнительные бюджетные ресурсы. Поэтому перед государством стоит вполне определенная задача: в каждом отдельном случае делать экономический выбор между продажей имущества или бизнеса.

Что касается третьей новации, то ее реализация нам представляется наименее реальной. Для успешного управления государственными компаниями правительство пытается найти возможность преодолеть основной конфликт современной приватизации - это конфликт между государством-собственником и топ-менеджментом государственной компании. Процесс приватизации в последние годы нередко тормозится из-за непонимания целей приватизации крупных компаний их управляющими, и пока модели решения этого конфликта нет. В результате государственные структуры оказываются не готовыми к их приватизации. Об этом свидетельствует практика таких компаний, как ОАО «РЖД» и «Совкомфлот». Эта новация больше остается пожеланием, поскольку не предложено конкретных механизмов снятия конфликтов.

Четвертое нововведение интересно тем, что правительство декларирует необходимость экономического обоснования каждой приватизационной сделки, а на практике включает в план приватизации передачу в частные руки акций крупнейших государственных компаний без экономического обоснования. Речь идет о планах приватизации ОАО «Российские железные дороги» (РЖД), которая считается нецелесообразной президентом этой компании В. И. Якуниным именно по экономическим соображениям.^[23] По его словам, в соответствии с планируемыми мероприятиями продажа 25% акций РЖД даст государственному бюджету денег меньше, чем годовая инвестиционная программа компании. Такая постановка вопроса вскрывает абсурдность планов приватизации, усиливающих финансовую нагрузку на государство в сфере управления наиболее важными отраслями экономики. Напомним, что предыдущая приватизация входящих в состав РЖД «Трансконтейнера» и «Первой грузовой компании» привела к тому, что корпорация лишилась своих источников дохода, причем в условиях, когда она и так постоянно нуждается в дополнительной финансовой поддержке государства. Очевидно, что в результате предлагаемых нововведений государственный сектор может лишиться тех преимуществ, которые у него были, а приватизированные предприятия могут оказаться в еще более глубокой финансовой зависимости.

По нашему убеждению, новая система управления государственной собственностью не должна ухудшать положение государственных компаний, а в случае их приватизации должна предусматривать возможности нивелирования социально-экономических последствий, связанных с изменением модели государственного регулирования. Если функционирование приватизированного объекта в последующем требует постоянного субсидирования или в результате приватизации нарушается его уникальное расположение, как, например, в случае компаний «Роснефть» и «Русгидро», то приватизация оказывается нецелесообразной.

Наконец, в отличие от предыдущей в разрабатываемой концепции предполагается мониторинг приватизированных активов после продажи. Это, конечно, новое требование, но не подкрепленное экономическими аргументами. Пока не понятно, чем оно принципиально отличается от специального права государства «золотая акция» и чем с экономической точки зрения оно лучше. В обосновании нет информации о том, что издержки, связанные с поддержкой и мониторингом приватизированных компаний, не будут превышать мониторинг и поддержку компаний до их приватизации.

Анализируя в целом предложенный проект новой системы управления государственным имуществом и приватизации, необходимо подчеркнуть, что он вызывает очень много вопросов. По мнению А. Белоусова, приватизация является одним из инструментов, с помощью которого можно решить задачу вывода стратегических активов в экономический оборот и их использования в стратегических целях.^[24] А зачем? Разве сейчас они не используются в стратегических целях? Если нет, то для чего они используются государством? В случае их приватизации - какие могут быть механизмы их стратегического использования, если они уже не будут под прямым контролем государства? Кто в этом случае будет отвечать за сохранение первоначально заданной стратегии компании и за ее соответствие задачам развития общества в целом? Ответов на эти и многие другие вопросы у правительства пока нет. В частности, нет ответа и на вопрос о том, чем постприватизационный мониторинг будет отличаться от доприватизационного (в количественном и качественном отношении). Позволит ли он сократить расходы государства, связанные с контролем вовлечения государственного имущества в экономический оборот, или нет, а также - будет ли он повышать эффективность использования имущества, ранее принадлежавшего государству. Все это возвращает нас к главному вопросу: зачем разрушать работающую государственную структуру, когда столько управленческих вопросов не проработано, не предусмотрены механизмы сохранения долгосрочных стратегий наиболее значимых отраслей, и создавать, таким образом, новые возможности для нецелевого использования государственных ресурсов, если можно совершенствовать технологии и повышать прозрачность управления социально значимыми отраслями.

Что касается новых принципов государственного менеджмента, то на всеобщее обсуждение были предложены, скорее, не принципы, а лозунги американского образца («объясняй или продавай», отказ от «продаж любой ценой» и другие «дорожные карты»). Принцип определенности не выглядит новым; принцип проектного подхода не всегда применим к объектам государственного сектора, особенно к элементам инновационной системы и организациям фундаментальной науки; принцип ответственности за результат, причем не менеджмента, а всех участников деятельности, слишком широко трактует эту ответственность. Эти принципы не работают на повышение эффективности управления государственной собственностью и не могут рассматриваться в качестве новых концептуальных основ приватизации. Под предлогом смены концепции приватизационные мероприятия проводятся с той же целью, теми же способами и в интересах не общества в целом, а отдельных собственников. В результате сам подход к реструктуризации отношений собственности не меняется, а просто снимаются ограничения в отношении объектов особой социальной значимости и создаются удобные правила игры для заинтересованных лиц. Такая приватизационная политика, конечно, может считаться новой, но новой не по сути, а по возможным новым разрушительным последствиям для экономики. Она будет признана революционной в самом плохом смысле этого слова. Новые правила, упрощающие перевод государственных объектов в частные руки являются переходным мостиком к распродаже наиболее ценного с общественной точки зрения государственного имущества и развязывают руки сторонникам самой масштабной приватизации XXI века, несущей новые угрозы и приватизационные риски, которые до конца еще не осмыслены. Наиболее вероятными из них являются:

- неоправданное расширение влияния иностранных инвесторов в ключевых отраслях промышленности;

- полная потеря управляемости российской экономикой;

- угроза инновационному развитию;

- окончательное разрушение фундаментальной науки;

- перепрофилирование фундаментальных научных учреждений в гостиницы;

- низкие приватизационные доходы;

- ущемление интересов отечественных налогоплательщиков;

- присвоение общественного дивиденда группами специальных интересов.

Эти и другие риски возрастают в условиях слабой инвестиционной активности, низкой капитализации государственных компаний, плохой конъюнктуры, сложных отношений государства и бизнеса, коррумпированных государственных институтов, несовершенной судебной системы и неэффективного контроля за действиями бюрократии. В этих условиях с помощью приватизации государство вряд ли сможет решить бюджетные проблемы.

Заключение

Таким образом, приватизация представляет собой форму преобразования собственности, представляющую собой процесс передачи государственной (муниципальной) собственности в частные руки (разгосударствление).

В основе процесса разгосударствления лежат принципы приватизации, установленные в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». К принципам приватизации государственного и муниципального имущества относятся:

- равенство покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества;

- открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества;

- возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц;

- самостоятельность осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренного действующим законодательством.

Исследование показало, что указанные принципы, официально закрепленные Законом, могут быть дополнены и другими:

- защита интересов государства при приватизации;

- юридическая ответственность при неисполнении приватизационных сделок;

- необратимость приватизации (за исключением грубого нарушения закона в процессе приватизации);

- добровольность участия в приватизации.

Под приватизацией принято понимать отчуждение государственной собственности в частные руки. Но это не просто акт передачи собственности. За отчуждением скрывается нечто более важное. В процессе отчуждения происходит передача всех прав на использование государственных активов частному предпринимателю и в его интересах. Если это предприятие имеет стратегическое значение или составляет элемент социального хозяйства, то государство теряет прямой контроль над функционированием объекта социальной значимости, полностью лишается возможности извлекать экономическую выгоду от участия в хозяйственной деятельности, подвергает налогоплательщиков риску и ограничивает их доступ к присвоению общественного дивиденда. Путем реструктуризации собственности государство освобождается от излишней необходимости непосредственно осуществлять предпринимательскую деятельность, снимает с себя определенные обязательства перед обществом, тем самым сокращая свои расходы в экономике. Однако подобное отчуждение не должно осуществляться без обременения, необходимо предусматривать механизмы, обязывающие новых собственников выполнять социальные функции, связанные с функционированием приватизированного объекта. К такому отчуждению, как показало исследование, многие государственные компании пока не готовы.

Новая приватизационная программа на 2014-2016 годы взволновала и научное сообщество, и топ-менеджмент крупных государственных компаний. Авторы новой концепции приватизации разработали такие принципы управления государственным имуществом, которые нацеливают процесс управления на автоматическую передачу объектов государственной собственности в частные руки, включая и стратегические компании.

По масштабу и возможным нежелательным последствиям планируемые мероприятия напоминают приватизацию 1990-х годов. Ее результаты хорошо известны: формирование государственного сектора по остаточному принципу, неоправданно низкие приватизационные доходы, неэффективность частной собственности, негативные социальные последствия.

Нужно выразить надежду, что современная приватизация будет более эффективна и социально ориентирована, проводиться под более пристальным государственным и общественным контролем.

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты