Файл: Бюджетный федерализм в Российской Федерации (Сущность бюджетного федерализма).pdf

1. Федеративные государства: Канада и США, Австралия, и унитарные — Япония, Великобритания, со значительной самостоятельностью у местных и региональных органов власти, которая опирается на большие полномочия по налогам.
2. Государства Северной Европы: Швеция, Дания, Финляндия и Норвегия с высокой долей участия территорий в финансировании социальных расходов.
3. Федеративные государства Западной Европы: Швейцария, Австрия и Германия со значительной степенью автономии различных бюджетов и эффективной системой их сотрудничества.
4. Южные и западные европейские государства: Греция, Португалия, Италия, Бельгия, Франция, Нидерланды, и Испания, у которых значительная финансовая зависимость у регионов от федерального бюджета.

Существуют следующие модели организации межбюджетных отношений, которые классифицированы по степени разделения полномочий и предметов ведения: кооперативная, дуалистическая, связывающая, разделяющая.

Отличительной чертой кооперативной модели выступает, то что при ней выделяется момент взаимодействия, сотрудничества федерального центра и регионов, исследование практики их общего и координированного участия в выполнение серьезных социально-экономических программ. Однако одним из отрицательных моментов кооперативной модели считается то, что при ее использовании принимаются непрозрачные решения центральными органами власти, значительное ограничение центром финансовой самостоятельности территорий.

Особенностью, которая разделяет модели, является деление полномочий между властью не по типу компетенции, а по областям политики и государственным задачам. В таком случае отдельно взятый уровень власти имеет определенную законодательную и исполнительную компетенцию.

Элементы, присущие связывающей и разделяющей моделям федерализма, их комбинация и наличие образуют структуру каждой конкретной федеративной системы и берутся в учет при обсуждении реформ.

Как уже отмечалось ранее, федеративные системы не остаются неизменными в течение длительного периода времени, власть поочередно перемещается или в сторону центра, или в сторону субъекта федерации.

Изучение многочисленных вариантов систематизации межбюджетных отношений и приведение их к единой классификации моделей позволяют констатировать, что наибольшее распространение получила классификация по степени централизации полномочий между территориями и центром^[8].

---

При этом данная классификация противоречива и является наиболее обсуждаемой, так как авторы зачастую дублируют друг друга, используя свои характеристики, по сути обозначающие одно и то же.

Закрепление задач разными уровнями государственной власти и их самостоятельное осуществление являются определяющими признаками децентрализованной системы государственного устройства. Со своей стороны, разграничение предметов ведения служит основным аргументом в пользу децентрализации системы государственного устройства.

По В. Назарову, в мировой практике в зависимости от централизации полномочий и финансовых ресурсов условно можно выделить две модели эффективного построения отношений между территориями и центром — централизованные и децентрализованные^[9].

Первая модель основана на централизованном принятии решений в сфере разграничений полномочий среди различных уровней бюджетной системы. В данной модели первоначально определяют, что некоторые налоги четко закреплены за центром, другие — за регионом. То же касается и расходных полномочий.

Хотя во многих странах территориальные бюджеты получают большую долю доходов консолидированного бюджета, в области правового регулирования и налогового администрирования наблюдается тенденция к централизации. Глобализация и экономическая интеграция, увеличение мобильности налоговой базы, налоговая конкуренция как внутри страны, так и за пределами приводят к необходимости унификации налогового законодательства и соответственно увеличению роли федеративного центра в налоговом законотворчестве. Данная ситуация не согласуется с условием, что в федеративных странах нижние уровни власти расходуют большую часть консолидированного бюджета, так как они наиболее приближены к населению и могут это делать более эффективно.

Следует учитывать, когда большая часть доходов закрепляется за федеральным центром, а основная часть расходов — за регионами и муниципалитетами, возникает вертикальный бюджетный дисбаланс. А для осуществления вертикального финансового выравнивания федеральный центр должен использовать межбюджетные трансферты.

В описанной централизованной модели, где четко закреплены доходные и расходные полномочия, межбюджетные отношения сводятся к целевому финансированию в различных его формах.

Вторая модель построения межбюджетных отношений базируется на тезисе о невозможности долгосрочного закрепления прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы, так как изменения, происходящие в экономике и обществе, дают возможность на выделение дополнительных средств на локальные программы. Условно такую модель называют децентрализованной.

---

Основной чертой данной модели является демократичный характер отношений между уровнями власти, способных осуществлять адаптационные перестройки и приспосабливаться к меняющимся условиям. Отношения между центром и регионом основываются на рамочном характере основных бюджетных предписаний федерального центра. В налоговом законодательстве директивные функции центра сводятся только к налогам, которые непосредственно зачисляются в федеральный центр. Доля средств, зачисляемых в федеральный бюджет, в данной модели, сравнительно невелика и постоянно меняется^[10].

Все вышеуказанные классификации моделей межбюджетных отношений соединили в себе критерии доходных и расходных полномочий. А.Балтина, В.Волохина в своей работе выделяют классификацию по Зейделю и Весперу, которая базируется на оптимизации доходных взаимоотношений. Межбюджетные отношения должны быть построены так, чтобы центральные органы власти могли эффективно выполнять свои обязанности перед государством в целом, а региональные и муниципальные уровни власти могли бы параллельно выполнять решение собственных задач. Необходимо учитывать, что органы местного управления имеют решающую роль в обеспечении социального развития населения. Авторы выделяют две модели по организации внутренних бюджетно-налоговых отношений.

Первая модель мотивируется преимущественно распределительными целями, и в ней используют распределение доходов, как инструмент регулирования неравенства в условиях жизни. Этот подход активно используется в Германии, там сильно ограничена свобода в действиях нижестоящих властей при образовании доходов и определении направлений расходования средств.

Вторая модель основывается на целесообразности предоставления каждому региону и муниципальным образованиям права конкуренции, основанной на собственных значительных преимуществах. Если региональные органы власти и муниципалитеты будут меньше зависеть от внешних фондов, то у них будет большая заинтересованность в экономном использовании собственных средств, совершенствовании своей налоговой базы. Так как любой бюджетный излишек не будет взиматься через соответствующее сокращение трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход используется в США, там отдельные штаты проводят свою налоговую политику^[11]. На рисунке 1 представлена классификация моделей межбюджетных отношений.

---

Рисунок 1. Классификации моделей межбюджетных отношений^[12]

Можно сделать следующие выводы – в ходе проведенного исследования с учетом международного опыта появилась возможность обобщить основные виды моделей межбюджетных отношений и выделить следующие критерии классификации:

• степень централизации;
• способ разделения полномочий;
• способ разграничения доходных полномочий;
• степень самостоятельности.

Рассмотренные модели межбюджетных отношений включают определенные механизмы, которые реализуют принципы субсидиарности, соразмерности, адекватности.

При этом под субсидиарностью понимается максимальная близость органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг. Принцип соразмерности говорит о соответствии расходных полномочий финансовым ресурсам на определенных уровнях бюджетной системы. Принцип адекватности – указывает на эффективное распределение расходных и доходных полномочий.

Глава 2. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В России модель федерализма начала формироваться с 1991года в ходе выполнения реформ, проводимых первым президентом Борисом Ельциным. На первом этапе была создана упрощенная схема политической и финансовой децентрализации страны.

В тот период сложные политические и острые экономические события позволили регионам получить больше власти, за чем последовало ослабление федерального правительства. Все региональные правительства заторопились в попытке вести дела на равных с федеральным правительством и объявили о своей юридической и экономической независимости от России.

Вновь возникшие отношения были определены взаимными договорами между федеральным правительством и субъектами Федерации. Обострилась активная конкуренция региональных правительств с федеральным правительством в стремлении получить больше самостоятельности и власти.

Российский бюджетный федерализм является кооперативной моделью, которая основана на партнерских отношениях между центром и субъектами федерации по межбюджетным отношениям. Федеральное бюджетное законодательство в РФ имеет большую силу, чем бюджетное законодательство субъектов федерации^[13]. На рисунке 2 представлена общая законодательная модель бюджетного федерализма в России.

---

Эффективно работает бюджетный федерализм только при четком распределении бюджетных полномочий в законодательстве, которое должно основываться на:

а) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

б) разграничение расходных полномочий;

в) выравнивание бюджетов.

Модель бюджетного федерализма в идеальном своем виде основывается на том, что объем доходных полномочий должен целиком соответствовать полномочиям по расходованию средств, и закрепляться на данном уровне государственной власти.

Рисунок 2

Российская модель бюджетного федерализма^[14]

Потребовались разработка и внедрение ряда новых федеральных законов:

1. В Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. указано, что субъектам Федерации не устанавливают размер доходов и расходов, а они самостоятельно определяют куда использовать бюджетные средства.

2. В Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. все налоги поделены на федеральные, региональные и местные, и закреплены за определенными бюджетами^[15].

3. В Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов» – зафиксирован принцип образования местных бюджетов. Данный принцип был основан на объеме доходов местного бюджета, призванного покрыть гарантированно обеспечить минимальные необходимые расходы от соответствующих вышестоящих органов власти. При этом учитывлся минимум расходов местных бюджетов, которые были рассчитаны на обеспечение минимально необходимого уровня жизни населения важными жилищно-коммунальными, социальными, культурными и прочими услугами^[16].

4. Указ Президента РФ № 2268 ввел в механизм бюджетного федерализма новую форму распределения средств между региональным и федеральным бюджетами. Перераспределение средств из государственного бюджета в региональный началась путем организации фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). С 1994 года была оказана финансовая помощь в форме трансфертов для регионов, нуждающихся в поддержке.

Все это способствовало упорядочению рационального распределения средств между бюджетами.

Современную модель российского бюджетного федерализма можно отнести к централизованной модели устройства бюджета. На текущем этапе развития, в Российской Федерации можно выделить такие виды отношений в рамках бюджетного федерализма:

---