Файл: «Опыт реформирования естественных монополий в разных странах.».pdf

Уникальность ресурсной базы и наличие выработанной системы газопроводов обусловливает стабильность позиций «Газпрома» на мировом рынке. В создании единой системы газоснабжения Россия опередила страны Западной Европы, где схожая система лишь начинает складываться. Так, в Германии «Газпром» обладает мощной системой газопроводов, позволяющей выйти непосредственно на потребителя и тем самым значительно увеличить выручку от реализации газа. «Газпром» организовал ряд альянсов с крупнейшими западными корпорациями, позволившими связать технологический, финансовый и научно-технический потенциал компаний. Так, объединение с группой «Wintershall» даёт «Газпрому» возможность контролировать до 10% рынка Германии с перспективой увеличения этой доли.

Входящие в систему «Газпрома» как крупные, так и менее важные предприятия фактически остаются его производственными подразделениями, они не являются обладателями ни своих активов, включая права на недропользование, ни своих доходов. С правовой точки зрения - это унитарные предприятия, учреждённые ОАО и организованные на праве оперативного управления. [7]

2.2. Опыт реформирования электроэнергетики в США

Электроэнергетика США подвергалась массированному регулированию и реструктуризации в течение двух периодов времени. Впервые этот процесс был отмечен в 1935—1948 гг., когда (в 1935 г.) был принят закон «О холдинговых компаниях коммунальных услуг», согласно которому крупные электрические и газовые компании были разделены, что должно было, по замыслу разработчиков закона, устранить большую часть злоупотреблений в данных отраслях. Известно, что в 1920-х гг. 15 крупнейших холдинговых компаний контролировали 85% общенациональных поставок электроэнергии. Выявленные злоупотребления включали в себя создание вертикальных пирамид власти для отделения собственности от контроля, инфлятирование издержек, чрезмерно высокие тарифы на услуги, а также случаи прямого финансового мошенничества. [18,c.18]

Цель реформы состояла в том, чтобы создать отрасль, состоящую из ряда независимых компаний, обслуживающих локальные рынки в соответствии с федеральным регулированием розничных тарифов.

Второй период регулирования относится к началу 1970-х гг. и, можно сказать, продолжается до сих пор. Он связан с растущей неудовлетворенностью увеличивающимися тарифами на электроэнергию, наличием сбоев в поступлении электроэнергии и плохими показателями деятельность электрических компаний. Закон 1978 г. «О политике регулирования отраслей естественной монополии» открыл дверь для перехода от монопольного производства электроэнергии к более конкурентным структурам отрасли. [22,c.65]

Крупные промышленные клиенты в этот период оказались очень агрессивным в своих поисках доступа к новым источника предложения электроэнергии. В частности, их поиски увенчались созданием газовых турбин комбинированного цикла, позволивших сократить и операционные, и капитальные затраты.

Это давление крупных клиентов имело своим последствием также принятие в 1992 г. закона «Об энергетической политике» и ряда местных законов о дерегулировании. Если первоначально только те штаты, в которых издержки на электроэнергию расценивались как чрезмерные, были кандидатами на дерегулирование и стимулирование конкуренции, то к концу 1999 г. около половины всех штатов приняли соответствующие законы.

Закон 1992 г. делал акцент на создании конкуренции в оптовом звене поставок электроэнергии. Законы штатов сконцентрировались на конкуренции в розничных цепях, в частности через стимулирование большего выбора поставщиков на розничных рынках со стороны конечных потребителей. Конкуренция на оптовых рынках должна была вовлечь в оборот предприятия по производству электроэнергии различного вида, которые обслуживали как местные компании коммунальных услуг, так и некоторых крупнейших промышленных покупателей электроэнергии. Предполагалось развитие конкуренции между традиционными видами производства, фирмами с новыми технологиями, торговыми агентами и другими агентами дерегулируемого рынка, которые выступали бы в качестве покупателей на оптовом рынке и перепродавали электроэнергию местным фирмам или крупным промышленным клиентам. Розничная конкуренция могла бы развиваться с включением в нее всех видов розничных покупателей, у которых был бы выбор между конкурирующими фирмами-производителями или другими источниками энергии. Заказчики могли бы напрямую иметь дело с поставщиками и договариваться о транспортировке через существующие распределительные сети. [22,c.61]

Наличие розничной конкуренции трактовалось как способ разделения предложения электроэнергии на сам товар (измеряемый в мегаваттах за час) и его поставку. Товар мог бы быть дерегулирован, а функция распределения (поставки) — оставалась бы в сфере действия регулирования.

Оптовая и розничная конкуренция породили ряд новых институциональных форм, как, например, рынки спот и фьючерсов на электроэнергию, и новых агентов (брокеры, посредники, торговцы), обслуживающих эти новых рынки. Эти посредники пытались координировать поставки электроэнергии из разных источников с помощью двухсторонних контрактов с поставщиками и перепродажи товара на различных рынках. Согласно некоторым оценкам, один мегаватт-час мог быть перепродан десять и более раз, прежде чем он достигал конечного потребителя. [16]

Сторонники конкуренции также указывают на то, что она стимулирует внедрение новых технологий в отрасли.

Комиссия по регулированию электроэнергии приняла (в 1996 г.) решение о стимулировании оптовой конкуренции через три главных инструмента: открытый доступ, слияния и передаточные станции.

Прежде всего, было выдвинуто требование функционального разделения производства и передачи электроэнергии в рамках существующих фирм. Выделение функции передачи электроэнергии позволило бы осуществлять доступ к товару на недискриминационной основе. Кроме того, были введены соответствующие «Указания для слияний и поглощений», составленные на основе индекса Херфиндаля—Хиршмана. Для выявления потенциальных поставщиков был введен 5%-ный тест: если цена поставки не превышает 5% существующей рыночной цены или ее оценки, то агент может быть допущен в качестве поставщика на рынок. Комиссия пыталась стимулировать предприятия создавать региональные передаточные фирмы, которые были бы способны осуществлять независимую деятельность по регулированию недискриминационного использования передаточной сети. [16]

Инициативы штатов по стимулированию розничной конкуренции начались в 1996 г. с Калифорнии, Пенсильвании и Массачусетса. Все штаты попытались ввести некоторый вид отчетности по издержкам для уже функционирующих в отрасли фирм, а также определенную степень разделенности производства электроэнергии от ее распределения. Были сделаны попытки до того, как в действие вступит конкуренция, обеспечить защитой потребителей, предписывая компаниям предельные цены на базовые услуги. В Калифорнии, кроме того, для облегчения сделок между покупателями и продавцами были созданы биржа электроэнергии и независимый системный оператор по контролю за графиком передачи электроэнергии и ценообразованием. [17,c.20]

Каковы же результаты подобных реформ?

В 1999 г. Министерство энергетики США опубликовало отчет о всестороннем изучении выгод от конкуренции [9]. Было установлено, что конкуренция привела бы к сокращению цен на электроэнергию в среднем на 14% к 2010 г. Согласно прогнозам министерства, ежегодная экономия затрат должна была составить 20 млрд долл. Однако Министерство сельского хозяйства США, используя ту же эконометрическую модель, сделало несколько другие выводы [8]. Не оспаривая в целом наличие экономии издержек, Министерство сельского хозяйства оценило экономию как высокую для 5 штатов, умеренную для 21 штата, и для 19 штатов оно выявило наличие потерь от роста цен на электроэнергию.

Международная корпорация по научным исследованиям дала прогноз на сокращение цены в размере 25% в штатах с самыми высокими издержками, отсутствие снижения или даже рост цен в штатах с низкими издержками на производство электроэнергии за период 1996—2015 гг. Согласно ее оценкам, наибольшее сокращение цен будет характерно для промышленного сектора (на 20%), в то время как для коммерческого сектора и домохозяйств цены сократятся только на 9—10%. В штатах, где отсутствует предельное ценовое регулирование, прогнозируется рост цены после 2005 г., вне зависимости от наличия выгод, связанных с внедрением новой технологии и большей операциональной эффективностью.

Кроме того, дерегулирование отрасли сопровождалось значительным усилением рыночной концентрации через горизонтальные и вертикальные слияния, межотраслевые поглощения и стратегические союзы. Через слияния, как правило, происходило существенное расширение территории, обслуживаемой первоначальной компанией. Например, слияние American Electric Power с Central и Southwest предоставляет единой компании доступ к 4,7 млн заказчиков в 11 штатах. Слияние ConEdison и Nоrtheast Utilities предоставляет доступ к 5,5 млн покупателей электроэнергии и 1,7 млн покупателей газа в 7 штатах. Программы приватизации во всем мире также предоставляют возможности для крупных ме- жународных экспансий со стороны национальных компаний.

Исследователи считают, что если вместо эффективной конкуренции начинают возникают структуры жесткой олигополии, то следует ожидать более изощренных форм ценовой дискриминации и рыночных стратегий [4; 5].

2.3. Опыт реформирования газовой отрасли в зарубежных странах

В 1980-х гг. в мире активно разворачивались процессы преобразования структуры газовой отрасли, нацеленные на формирование рынка газа. Концептуальная основа реформирования рынка газа заключается в следующем. Газовая отрасль состоит из четырех вертикально взаимосвязанных компонентов: добыча газа, передача газа по магистральным трубопроводам, распределение по сетям местных распределительных компаний, поставка конечным потребителям. Добыча газа не имеет черт естественной монополии, в то время как транспортировка и распределение газа обладают ярко выраженными естественно-монопольными характеристиками. В этой связи транспортировка и распределение газа в процессе реформы остаются регулируемыми секторами. [16]

Поставка газа конечным потребителям потенциально может приобрести черты рынка с достаточно высокой степенью конкуренции. Розничный поставщик газа для этого должен закупить газ у добывающей компании, «перевезти» его по магистральным и местным трубопроводным линиям и продать его конечному потребителю. Реформирование газовой отрасли предполагает внедрение конкуренции на двух сегментах рынка — добычи и поставки конечным потребителям. Внедрение конкуренции может требовать, но может и не требовать изменения сложившейся вертикальной структуры газовой отрасли. Это объясняется различием исходной вертикальной конфигурации газовой отрасли в разных странах мира. С организационной точки зрения, добыча, транспортировка и распределение газа — это функционально разграниченные процессы, которые могут осуществляться в рамках разных компаний. Вертикальная интеграция между ними в ряде случаев сильна, но вовсе не обязательна. [17,c.19]

Так, в США и Канаде добыча и передача газа традиционно отделены друг от друга. Газопроводы не владеют мощностями по добыче газа, а добывающие компании, в свою очередь, не являются владельцами газопроводов. В Северной Америке все магистральные газопроводы находятся в собственности частных газовых компаний или совместных предприятий. Компании по распределению газа (ГРО) действуют самостоятельно от газопроводов и не добывают газа. Они получают газ из магистральных газопроводов и далее действуют исключительно на местном уровне.

В большинстве европейских стран наблюдается иная картина. Газопроводы включены и интегрированы в деятельность доминирующей газовой компании (часто государственной или с высокой долей государственного участия). Таковы внутренние газопроводные линии в Италии, Франции, Бельгии, Дании, Польше, Болгарии, России, Румынии, до реформирования — в Великобритании. [15,c.84]

Учитывая столь радикальные различия, процессы реформирования газового рынка предполагали осуществление разных преобразований. Эти преобразования весьма различаются по уровню радикальности и по создаваемой в ходе преобразований модели функционирования отрасли.

В США, где различные стадии технологического процесса добычи, транспортировки и распределения газа были изначально обособлены [1], либерализация газового рынка состояла в отказе от регулирования отпускных цен добывающих компаний (цены «у скважины») в 1978 г., и «разделении» (завершившемся к 1992 г.) деятельности компаний, владеющих газопроводами. Под «разделением» (unbundling) в данном случае понимается отделение функции транспортировщика от функции поставщика в деятельности газопроводов. Все клиенты газопроводов получили возможность закупать газ самостоятельно у добывающих компаний, а затем перебрасывать его в пункт назначения, оплачивая транспортный тариф. Самим владельцам газопроводов было разрешено участвовать в нерегулируемом газовом бизнесе только через свои филиалы, которые функционально, организационно и финансово отделены от транспортного бизнеса. Транспортировка, предоставляемая всем клиентам на недискриминационных условиях, оплачивается по двухставочному тарифу, так, что суммарная плата за доступ покрывает все постоянные расходы газопровода, а цена за транспортировку единицы продукции — только операционные (переменные) затраты собственно на транспортировку. Транспортные контракты можно перепродавать на вторичном рынке. Электронные бюллетени, доступные всем участникам рынка, содержат необходимую информацию о ценовых заявках на поставку газа, доступных мощностях и сделках. [16]