Файл: Проблемы использования зарубежного опыта организации государственной службы в современной России  (на примере Германия, США, Венгрия и Польша).pdf

Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях организации деятельности государственных органов при рассмотрение вопросов поступления на государственную службу, создание кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, проведения ротации государственных служащих, а также в целях выполнения вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

На современном этапе управление государственной службой России носит двойственный характер. Существует как ведомственное, так и вневедомственное управление.

Ведомственное управление государственной службой представляет собой то, что многие вопросы прохождения государственной службы находятся в ведении государственных органов, в которых эта служба осуществляется. В определенной мере это снижает ожидаемый эффект от реформы государственного аппарата. Самым важным гарантом становления эффективно действующего механизма государственной службы является наличие центров вневедомственного контроля, находящихся вне зоны контроля.

На основании федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» можно сказать, что для выполнения государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе должны быть созданы специальные органы, предположенные либо федеральными законами, либо иными нормативными правовыми актами России. Отсюда следует сделает вывод, что основной функцией этих органов будет являться функция государственного надзора и вневедомственного контроля в данной области общественных отношений.

Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утверждает, что функции контроля и надзора должны устанавливаться отдельными органами - федеральными службами. Поэтому появление особого органа федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе - не исключено.

Законодательство России не различает термины государственный надзор и вневедомственный контроль, но научное толкование определяет их не одинаково. Государственный надзор ограничен проверкой законности и наблюдением без права вмешательства в деятельность государственных органов. А надзорные инстанции в свою очередь фиксируют нарушения и требуют их устранения от государственных органов.

Органы вневедомственного контроля оценивают не только законность но и эффективность (рациональность) тех или иных решений. Поэтому возможны проверки законности применения законодательства о государственной службе и проверки его эффективности различными организационными структурами. Надзор за законностью может осуществляться федеральной службой, а оценка его эффективности и рациональности проводиться органами по управлению государственной службой.

Внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе представляет собой проверку законности деятельности подчиненных субъектов вышестоящими органами. Предметом воздействия при обнаружении нарушений законности выступают дисциплинарные санкции предусмотренные законодательством о государственной службе.

Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности.

Для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации.

Одной из гарантий реализации принципа защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность является требование финансирования всех уровней гражданских служащих из федерального бюджета либо бюджета субъекта федерации.

Финансирование федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации проводится за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации.

Законодательство о системе государственной службы закрепляет лишь общий принцип финансирования и носит отсылочный характер. Порядок финансирования гражданских служащих требует принятия дополнительных актов как на федеральном уровне так и на уровне субъекта федерации. Так, например должны быть приняты нормативные акты о денежном содержании государственных служащих, о материальном стимулировании государственных служащих.

Следует отметить, что правовая форма закрепления порядка финансирования – не определена. Это могут быть как законы, так и подзаконные акты. Отсюда можно сделать вывод, что субъектом правового регулирования финансирования государственной гражданской службы могут быть как органы законодательной, так и органы исполнительной власти.

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ НА ПРИМЕРЕ (ЯПОНИЯ, ГЕРМАНИЯ, США, ФРАНЦИЯ - ЛЮБАЯ СТРАНА)

2.1. Современная модель государственной гражданской службы Германии

Анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть использованы на российской почве, это нам позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

В 90-е годы ХХ века начинается последняя "волна" реформирования государственной службы за рубежом. Реформа этой службы стала образцом показания для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, преображают эту реформу, приобретая отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь от корректировать их чтобы они подходили больше к национальным особенностям. Главными целями этой реформы являются стремление решать текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро привыкнуть к меняющимся внешним условиям.

Так к 1945 году во Франции современная государственная гражданская служба получает окончательное оформление. Так же в это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. Через год в 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была отмечена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, а увольнять их теперь можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к ухудшению престижа государственной службы.

 Результативности государственного аппарата, повышение эффективности и рассредоточение управления страной – все это происходило в Реформы 1981–1983 годов. Итогом такой реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

 В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы во Франции выделяются следующие черты:

1. повышение уровня централизации, которой характеризуется жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2. конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

3. элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

Одна из важных особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного "патронажа").

В 1957–1985 годах были приняты нормативные правовые акты в сфере государственной службы. К ним относятся: как Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, так и Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.

Черты для современной модели германской государственной гражданской службы характерны следующее:

1. высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

2. разделение компетенции по уровням управления в системе организация государственной гражданской службы.

3. многоступенчатая система отбора кадров из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью для государственной службы.

4. высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника.

5. полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип "пожизненного назначения".

2.2. Современная модель государственной гражданской службы в Соединенных Штатах Америки

В 60-х годах XIX века практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. В конце XIX – начале XX века большую популярность получает точка зрения о необходимости введения в США "рациональной" модели государственной службы европейского образца. В 1883 году вводится единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих в соответствие с Законом Пендлтона. В 1939 году закон Хэтча ,принятый Конгрессом, становится актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих, который запретил им участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960–1970-х годах в США вновь становится главной тенденция "политизации" государственной службы.

В 1978–1979 гг. за счет введения принципов "merit system" ("системы заслуг"), которая была проведена в реформу государственной службы, где на первом месте становится статус государственного служащего, введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была подтянута также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ. 

В гражданской службе США характерны следующие черты:

 1.  высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

2. наличие "системы заслуг"; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего.

3. высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации).

4. разграничение в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 70% госслужащих.

В 1993–1999 годах в США проводится очередная реформа государственной службы, в которой руководили политические назначенцы. До этого в 1992 году была проведена "общенациональная проверка результатов деятельности", и после ее проведения, которой в 1993 году был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатами реформы стало усовершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 18% .