Файл: «Контроль за профессиональной деятельностью нотариуса».pdf

Важным отличительным признаком надзора является то, что надзорные органы наделены особыми властными полномочиями, которые у органов контроля отсутствуют. Также, по нашему мнению, надзор предпочтительнее рассматривать как одно из полномочий органов исполнительной власти, в то время как контроль выступает как одно из функциональных направлений деятельности в сфере управления органов исполнительной власти. Необходимо учитывать, что Основы законодательства Российской Федерации о нотариате затрагивают специфическую сферу общественных отношений, касающихся осуществления нотариальной деятельности. Поэтому и возникает необходимость в эффективном механизме контроля и надзора в сфере осуществления нотариальных действий.

Опираясь на все вышесказанное можно сделать вывод о том, что контроль необходим в любой общественной деятельности, но он не должен быть самоцелью. Сущность государственного контроля в сфере нотариальной деятельности заключается в обеспечении качественного, своевременного и эффективного выполнения принятых органами нотариата решений, в поддержании законности, а также в наблюдении за фактическим состоянием и действием системы органов нотариата, выявлении отклонений и устранении неблагоприятных последствий. Надзор же определяется как контроль компетентных органов, обладающих особыми властными полномочиями. Их нельзя рассматривать отдельно друг от друга. Бесспорно, государственный контроль и надзор является неотъемлемой часть правового регулирования в сфере нотариальной деятельности.

1.3. Контроль над нотариатом: зарубежный опыт

Для всестороннего анализа контроля за профессиональной деятельностью нотариуса в Российской Федерации в процессе исследования был изучен зарубежный опыт.

Закон Украины «О нотариате» сохраняет административный контроль со стороны органов юстиции по отношению к нотариусам. Так, в ст. 2-1 Закона установлено положение, согласно которому контроль за организацией нотариата, проверка организации нотариальной деятельности нотариусов и выполнения ими правил нотариального делопроизводства осуществляются Министерством юстиции Украины, главными управлениями юстиции в областях, городе Киеве.

Статья 28 Закона Республики Молдова «О нотариате» [8, с. 55] устанавливает, что надзор за нотариальной деятельностью осуществляет Министерство юстиции. При этом Министерство юстиции обеспечивает единую нотариальную практику и осуществляет статистический анализ нотариальных актов, а также разрабатывает методологические рекомендации по единообразному применению законодательства, регулирующего нотариальную деятельность, всеми лицами, осуществляющими нотариальную деятельность [11]. Указанный Закон содержит сущность контроля, который заключается в осуществлении проверок нотариальной деятельности, в том числе ведения нотариальных реестров, хранения документов, использования электронной связи с реестрами посредством компьютерной сети, соблюдения распорядка работы. Проверки осуществляются один раз в два года. Для вновь назначенных нотариусов первая проверка производится после первого года деятельности. Дополнительные проверки проводятся только в случае получения сведений, требующих проверки. Закреплена обязанность нотариуса предоставлять проверяющим нотариальные реестры и другие необходимые материалы. Кроме того, в соответствии со ст. 25 Закона Республики Молдова «О нотариате» нотариус представляет Министерству юстиции один раз в полугодие отчет о своей профессиональной деятельности по форме, установленной Министерством [14, с. 71].

Нормы Закона Республики Казахстан «О нотариате» проводят разграничение между государственными нотариусами и нотариусами, которые занимаются частной практикой. Контроль за законностью совершаемых нотариальных действий и соблюдением правил делопроизводства государственным нотариусом осуществляется территориальным органом юстиции. Контроль за законностью совершаемых нотариальных действий и соблюдением правил делопроизводства нотариусами, занимающимися частной нотариальной деятельностью, осуществляется территориальным органом юстиции и нотариальной палатой [10, с. 52].

К контролю со стороны государственного органа добавляется контроль со стороны профессиональной организации. Также следует обозначить, что порядок осуществления контроля устанавливается Министерством юстиции Республики Казахстан совместно с Республиканской нотариальной палатой (ст. 31). Устанавливается также срок проведения проверок: «Проверка работы частного нотариуса, который приступил к совершению нотариальной деятельности, проводится не ранее нежели через шесть месяцев и не позже нежели через год после начала совершения им нотариальных действий и в последующем проводится не чаще одного раза в год» [14, с. 41].

Закон Эстонской Республики «О нотариате» (ст. 5) предусматривает несколько другую схему контроля за нотариальной деятельностью. Общее правило исходит из того, что контроль за служебной деятельностью нотариуса осуществляет Министерство юстиции через уполномоченных чиновников. В то же время министр юстиции может привлекать к осуществлению контроля Нотариальную палату. Министр юстиции может делегировать контроль по определенным вопросам Нотариальной палате и издавать для его осуществления инструкции. Министром юстиции могут вноситься изменения в решения Нотариальной палаты, принятые по определенным вопросам. Таким образом, контроль государственного органа является первичным, имеет право рассмотрения, может делегировать определенные функции Нотариальной палате или привлекать к осуществлению контроля. В любом случае контроль Нотариальной палаты со стороны органа юстиции не прекращается [15].

В Законе также обозначается цель контроля: осуществление контроля за соответствующей служебной деятельностью нотариуса установленным положением, в том числе за распорядком работы нотариального бюро, ведением журналов регистрации служебных действий, хранением документов, электронной обработкой персональных данных в нотариальном бюро и предусмотренной связью с реестрами через компьютерную сеть и т.п. Контроль заключается в осуществлении регулярного контроля за служебной деятельностью нотариуса. Проводить дополнительные проверки разрешается только в обоснованных случаях при наличии сведений, которые указывают на необходимость проведения контрольной проверки. Касательно только вступившего в должность нотариуса первая проверка проводится на протяжении второго года его службы [14, с. 82].

Статья 26 Закона Кыргызской Республики «О нотариате» закрепляет: «Контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами осуществляет Министерство юстиции Кыргызской Республики. Контроль за соблюдением нотариусами налогового законодательства осуществляет налоговая инспекция в порядке и сроки, предусмотренные законодательством Кыргызской Республики. Проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Первая проверка организации работы нотариуса, впервые приступившего к осуществлению нотариальной деятельности, должна быть проведена через год после его назначения на должность нотариуса. Нотариусы обязаны представлять должностным лицам, уполномоченным на проведение проверок, сведения и документы, касающиеся расчетов с физическими и юридическими лицами» [14, с. 61].

Теперь рассмотрим модель контроля за нотариальной деятельностью в Латвийской Республике. Данный вид контроля обусловлен особенностями организации нотариата. Закон «О нотариате» Латвийской Республики устанавливает (ст. 1), что именно ведение нотариальных дел осуществляется под контролем судебных учреждений. При этом присяжными нотариусами являются принадлежащие к судебной системе лица, которые осуществляют свою деятельность при окружных судах и выполняют установленные для них законом обязанности. Закон закрепляет модель, при которой общие функции нотариата и суда позволяют объединить эти два ведомства в организационном плане. В связи с этим непосредственный контроль за деятельностью присяжных нотариусов подведомственен окружному суду, в округе которого находится их должностное место [15]. Соответствующая деятельность, книги и дела присяжных нотариусов в какое-либо время могут быть проверены судьей, направленным окружным судом. Председатель окружного суда наделен существенными полномочиями касательно осуществления контроля за профессиональной деятельностью нотариуса. Также он вправе давать присяжным нотариусам указания и распоряжения. В то же время созданы Коллегия присяжных нотариусов Латвии и Совет присяжных нотариусов Латвии, которые вправе открыть дисциплинарное дело касательно нотариуса по представлению суда или прокурора, а также по жалобам лиц или по собственной инициативе [14]. Кроме того, ст. 181 Закона «О нотариате» предусматривает: «За нарушение законов и других нормативных актов, а также инструкций, которые регулируют деятельность присяжных нотариусов, за допущенную присяжным нотариусом халатность в своей деятельности, невыполнение своих обязанностей, совершение вне службы предосудительного поступка, который не совместим с должностным положением и достоинством присяжного нотариуса или с его нахождением на должности или в бывшем месте практики, Министр юстиции может открыть дисциплинарное дело по представлению суда или прокурора, а также по жалобам лиц или по собственной инициативе [14]. Министр юстиции при открытии дисциплинарного производства уполномочен отстранить нотариуса от выполнения обязанностей до рассмотрения его дела. Закреплены гарантии защиты прав нотариуса от возможного преследования со стороны органа нотариального сообщества. Так, решение Совета присяжных нотариусов Латвии о наложении взыскания направляется Министру юстиции [15].

Как показывает вышеприведенный пример, закон умело использует систему сдержек и противовесов, когда полномочия одного органа уравновешены полномочиями другого. При этом существуют закрепленные способы разрешения разногласий, основанные в первую очередь на приоритете прав государственных органов [14, с. 90].

На основании вышеизложенного приходим к выводу, что государства не отказываются от догматики по осуществлению контроля. Отдельные полномочия могут делегироваться профессиональным объединениям, и такое делегирование налагает на государство, в первую очередь, дополнительные обязательства касательно осуществления административного контроля за эффективностью такой передачи.

2. Контроль за совершением нотариальных действий

2.1. Осуществление судебного контроля за нотариальными действиями

Система как государственного, так и частного нотариата по содержанию деятельности и организации является публично-правовой, о чем в своих исследованиях говорят, в частности, Е. Б. Тарбагаева и другие авторы, а также выступает частью государственной системы [17, с. 15].

Однако следует обратить внимание на то, что до проведения в начале 90-х гг. XX в. судебной реформы и в связи со становлением концепции судебной власти место нотариата определялось в одном ряду с судами, на что в своих исследованиях указывает Н. Б. Зейдер [9, с. 82]. Так, в предмет гражданского процессуального права он включал не только деятельность суда, но и других органов, осуществляющих защиту гражданских прав, в том числе и нотариусов, исходя из общности ряда принципов и других критериев.

Рассматривая более детально суды и нотариат, можно прийти к выводу о том, что между ними имеется ряд сходных черт. В частности, как указывается в ст. 1 «Основ законодательства Российской Федерации о нотариате», нотариат в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, настоящими Основами призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Суд также осуществляет свои полномочия от имени Российской Федерации. Кроме того, как нотариусы, так и судьи при осуществлении их полномочий руководствуются Конституцией РФ и федеральными законами, по своему статусу являются независимыми, должны быть беспристрастны по отношению к участникам гражданского или арбитражного судопроизводства с учетом специфики деятельности нотариуса, нотариального производства. Представляется возможным определить указанные обстоятельства как общие черты суда и нотариата.

Обладая рядом общих черт, суды и нотариат имеют также и существенное различие, а именно: судебная деятельность по сути своей является деятельностью по осуществлению правосудия. В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Таким образом, правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом и более никаким другим органом. Однако по сути правосудие является формой осуществления судебной власти, которая, взаимодействуя с законодательной и исполнительной властью, является государственной властью Российской Федерации, на что указывает ст. 10 Конституции Российской Федерации. Деятельность нотариуса, в свою очередь, является «предупредительным правосудием» и, в частности, направлена на мирное урегулирование споров, возникающих, например, при удостоверении тех или иных сделок, завещаний. Говоря о нотариальной деятельности, нельзя говорить об осуществлении нотариусами государственной власти [14, с. 42].

В настоящее время с позицией Н. Б. Зейдера трудно согласиться, так как в свете с реализации принципа разделения властей, о котором сказано в ст. 10 Конституции Российской Федерации, суд занял совершенно иное место в правовой системе, в связи с чем включать нотариат в судебную систему не представляется возможным, поскольку задачи судов в системе разделения властей сводятся лишь к осуществлению правосудия в рамках конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводств, и осуществлять непосредственное руководство над системой нотариата суды не могут.

Однако суд как орган, на который возложено осуществление судебной власти, воздействует на деятельность нотариусов путем оценки правомерности или неправомерности их действий в связи с рассмотрением жалоб на действия или бездействия нотариусов в порядке особого производства, что предусмотрено действующим законодательством, а именно ст. 33 Основ законодательства РФ о нотариате, согласно которой отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке в рамках главы 37 ГПК РФ, а также при рассмотрении споров, связанных с оспариванием нотариальных сделок, в исковом порядке.