Файл: Бюрократизм как негативная форма проявления бюрократии.pdf

Вопросом политизации бюрократии занимались Ф.Риггс, Ж.-Л. Кер-мон. Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в большой мере сосредотачивала своё внимание на объяснении безрезультативного характера деятельности бюрократии в широкомасштабном социальном контексте. Бюрократия исследуется как посредник между технологиями и культурными традициями.

В будущем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, пополнялась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому несколько отечественных ученых, например, проф. А.В. Оболонский, выделяют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром). [7]

Но текущие теории бюрократии берут основы в основном из Веберовской концепции, дополняя ее:

• первое, необходимостью учета субъективного фактора, который М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев. Вебер же придерживался мнения, что они должны быть беспристрастны);

• второе, идеей самоуправления, то есть население принимает участие в управлении обществом.

Анализы отечественных авторов последних лет были направлены рассмотрению бюрократии с позиции нескольких самых известных западных концепций и критическому анализу недочетов российского государственного аппарата. Можно выделить исследования В.П. Макаренко, А.Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А.Ф. Зверева, А. Кортунова, М.Н. Афанасье-ва, П.П. Гайденко, В.Г. Смолькова, Ю.Н. Давыдова, Ю.А. Леваду и др. В их работах важное внимание направлено государственной службе как социальному институту общества, проходящим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В.П. Макаренко проделан серьезный и подробный критический анализ Веберовской концепции государственной бюрократии, что дает творчески осмыслить наследие М. Вебера и вероятность его использования в современной России. Аспекты реформирования российской государственной бюрократии и адаптации к новым историческим условиям как части элиты также исследовали А.В. Оболонский, A.M. Орехов, С.П. Перегудов. [24]

1.2. Бюрократизм как негативная форма проявления бюрократии

С понятием «бюрократия» естественно связано понятие «бюрократизм». Они не тождественны, хотя часто и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления.

Соответственно, государственное управление может перерастать свои нормальные рамки и переходить в бюрократизм. Государственное управление вырождается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на аппарате, перестает ориентироваться на интересы управляемых социальных общностей, сосредотачивается на удовлетворении аппаратных корпоративных интересов. Бюрократизм в государственном управлении стремится выдать себя за выражение подлинной государственности, но, во – первых, это извращенная в угоду отдельным лицам или социальным группам государственность, во – вторых, он может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления, включая руководство экономикой и общественными организациями.

Но, впрочем, государственное управление и бюрократизм – это не одно и то же. Управление будет всегда. Бюрократизм в своей сути должен быть преодолен нашим обществом.

Таким образом, бюрократизм многолик, изменчив, противоречив, приспособляем к любым изменениям конъюнктуры. Но в многообразии отрицательных бюрократических проявлений можно все-таки выделить более или менее крупные блоки.

Во – первых, это разные способы превращения деятельности отдельных административно – управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам всех усилий. При подобных обстоятельствах чиновник – бюрократ стремится выдавать формальное за содержание, а содержание – за нечто формальное. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» вместо реальной работы, регулярное подчеркивание своего «я» - такие «штрихи» показывают портрет бюрократа, благополучно дожившего до наших дней. Немалая часть принимаемых в государственном управлении решений направлена второстепенным вопросам, и часто дублирует аналогичные документы вышестоящих органов. Многим из них недостаточно аналитичности и конструктивности.

Во – вторых, бюрократизм приводит к появлению различных форм административного волюнтаризма и субъективизма. Амплитуда таких проявлений – от принятия необоснованных теоретических и практических решений до пренебрежения устоявшимися принципами, правилами, нормами, законами. Сюда включают неумение и нежелание учитывать последствия принятых решений, пресловутое «телефонное право», безропотная исполнительность, использование служебной информации в своих личных целях. Последняя передает в руки бюрократа большую власть, а, значит, попадая к нечестному непорядочному человеку, представляет не малую опасность для общества.

В – третьих, создаются консерватизм и догматизм, а самое важное, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма – административная пассивность. Характерные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от любых серьезных самостоятельно принятых решений и действий; сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности. [18]

При всем этом бюрократизм – не только лишь бездействие самого правительственного работника в проекте социально нужной инициативы. Данное таким образом практическая деятельность, ограниченная управленческими органами роли населению в управлении, стремится занять место социальную инициативу администрированием. Таким образом, возникает единая концепция границ ограничения перспектив любого учреждения цивильного сообщества, а кроме того инициативы нормальных людей, в управлении едиными процессами. Из числа данных граней необходимо особо отметить: введение в управленческую практику атмосферы бездумного повиновения вышестоящим инстанциям; придирчивую регламентацию операций и бездействий, подвластных; среды движения принятия заключений покровом секретности; волокиту, перестраховку и прочие.

В – четвертых, бюрократизм влечет за собой различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в личных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и другие). Практически, бюрократизм – это коллективный эгоизм работников аппарата управления, который проявляет себя в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп, общества все целом.

Аппарат управления – это не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С данной точки зрения, последняя представляет собой большую социальную группу, которая занимает специфическое положение в обществе и имеет высокий уровень организованности. При некоторых условиях может произойти деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, который создан для обслуживания власти, теряет сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. При отсутствии работающего контроля со стороны общества данная власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Помимо этого, следует выделить следующую тенденцию. Чем дольше существует какой-либо государственный орган, тем менее контролируемым становится его деятельность, тем больше нарастают в нем элементы бюрократизма. Так как этот государственный орган сосредотачивается не самом себе, то делает себя ненужным, зачастую и вредным для государства и общества в целом.

Бюрократизм – не просто монополизация аппаратом реализации власти, а как бы вторая власть, делящая единую систему власти. Это форма управления, возникшая на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественного труда, профессионализации аппарата управления и наделения его необходимыми для управления властными полномочиями. Можно сказать, это чрезмерная формализация управления, способствующая фактическому (максимально возможному) оттеснению народа и его представителей от власти, обеспечению собственных интересов в ущерб интересам общества. [15]

Из этого следует, изучение бюрократизма и бюрократии как социально – политических явлений всегда было сопряжено с многочисленными сложностями, ведь существуют множество различных, подчас противоречащих друг другу определений. Бюрократизм рассматривался и рассматривается с разных подходов, мнений, и точек зрения, в рамках которых он определяется как с положительной, так и с отрицательной стороны.

В свою очередь можно говорить о том, что исторически бюрократия и бюрократизм появляются вместе с возникновением государства. Бюрократия как целесообразная деятельность аппарата государственных органов конечно же отличается от бюрократизма как искаженной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих личных интересов, использованных в корыстных целях. Первое нацелено на добросовестное обслуживание общества, второе ориентировано на себя. Однако между этими состояниями есть некоторые отличия. Бюрократия при определенных условиях может перерасти в бюрократизм. И наоборот, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может быть рациональной бюрократией или административным (аппаратным) управлением.

2. Формы проявления бюрократизма в системе государственного управления современной России

2.1. Исторические особенности российского бюрократизма

Направленность социокультурного развития России, которая сильнейшим и неблагоприятным образом отразилась на эволюции власти и государства в стране, заключается в том, что бюрократия, бюрократический слой на протяжении всей ее истории был одним реально правящим слоем в стране. Собственно, с бюрократизацией боролись представители и выразители идеи государства. В частности, феномен бюрократизации в общем понятии слова – как системная характеристика всего общественного уклада жизни (в том числе такие «знаковые» его черты – косность, «зарегламентированность», негибкость, «застой») – каждый раз вызывал в стране острейший социальный кризис, ставил ее на край пропасти.

Следует отметить, что несмотря на постоянство и неизменность властной формулы, бюрократия в России эволюционировала. Страна накопила весьма немалый опыт в построении своей бюрократической модели. Современные исследователи выделяют в нем несколько пластов.

Изначальную формулу бюрократии, сохраняющиеся в постоянном варианте вплоть до 18 столетия, отечественная власть одалживала из китайской «имперской» модели управления, принесенной в Русь совместно с золотоордынскими традициями. «Азиатский» китайский вид бюрократии базировался в мысли индивидуальной лояльности любого госслужащего императору и нелегком механизме подавления мельчайшей способности становиться (или хотя бы осознать себя) независимой общественно-политической мощью. Этому предназначался сторонник, но воплощающийся в жизнь правило оптимизации бюрократии, призванный избежать формирование бюрократической корпоративности.

Первая стремление перемены русской бюрократической модели существовала напрямую сопряжена с тягой к европейскому устроению социальной существования, инициированной Петром I. Хочется, правда, сразу оговориться, что западноевропейское воздействие этого этапа недостаточно возместило восточный бюрократический пример, так как само носило «полуимперский» вид, полученный с средневекового абсолютизма. И только лишь в 2-ой середине 19 в., в эру реформ Александра II, страна пострадала первоначальные старания изменения в духе, подобном к нынешней мысли разумной бюрократии. Собственно, в этом случае симпатия приобрела наименование «либерально-консервативной просвещенной бюрократии», и стала синонимом управленческого «звездного часа» бюрократии, как замечают многочисленные творцы.