ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 3337
Скачиваний: 1
КОММЕНТАРИЙ К ЗЕМЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2-е издание, переработанное
О.И. КРАССОВ
Олег Игоревич Крассов - доктор юридических наук, профессор юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Автор более 140 научных работ, включая монографии, учебники и комментарии по вопросам земельного, экологического, горного, водного, лесного и градостроительного права.
ПРЕДИСЛОВИЕ
В 1991 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, который очень скоро перестал отвечать требованиям стремительно изменявшейся ситуации в стране. Возникла необходимость подготовки нового основополагающего законодательного акта, регулирующего земельные отношения. Однако в силу разного рода причин эта проблема не решалась. Сложилась ситуация, когда обширный круг земельных отношений регулировался указами Президента РФ, а значительная часть статей Земельного кодекса РСФСР была признана недействующей. Существовали многочисленные пробелы в земельном законодательстве. В этих условиях активно развивалось земельное законодательство субъектов РФ, нередко в явном противоречии с нормами федерального законодательства.
Земельный кодекс РФ 2001 г. создал правовую базу регулирования земельных отношений на федеральном уровне, что очень важно, учитывая их огромное экономическое, социальное и экологическое значение. Ныне на основе Земельного кодекса РФ развивается обширное земельное законодательство, состоящее из комплекса федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Земельное законодательство регулирует особую сферу общественных отношений, которые складываются в связи с использованием и охраной земель. Земельный участок является природным объектом и природным ресурсом. В то же время гражданское законодательство признает его недвижимым имуществом. Земельные отношения представляют собой особую сферу общественных отношений, которые регулируются главным образом земельным и иными отраслями законодательства.
После того как был принят Земельный кодекс РФ, вступили в действие многие акты земельного законодательства, предусмотренные нормами ЗК, которые развили и детализировали его положения. Так, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" урегулировал вопросы реализации права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, установил правила и ограничения оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, условия предоставления земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" определил порядок и условия осуществления такой функции управления, как перевод земель из одной категории в иную.
В Земельный кодекс РФ неоднократно вносились изменения и дополнения, в том числе по причине принятия новых отраслевых кодексов.
Весьма значительные изменения были внесены в связи с принятием в 2004 г. Градостроительного кодекса РФ, который с полным основанием можно именовать кодексом о недвижимости. Градостроительный кодекс регулирует земельные отношения в связи с территориальным планированием, застройкой, благоустройством городских и сельских поселений, развитием их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Для решения этих задач в нем закреплены требования, предъявляемые к документам планирования развития территорий и поселений и их застройки. Особое значение для определения правового режима земель населенных пунктов имеет правовое регулирование осуществления территориального зонирования (градостроительного зонирования). В результате принятия Градостроительного кодекса РФ в текст Земельного кодекса был включен ряд статей, нормы которых отражают особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства, для комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, регламентируют ряд иных вопросов.
В 2006 г. был принят Водный кодекс РФ. Этот законодательный акт регулирует порядок использования и охраны земель водного фонда - одной из самостоятельных категорий земель. В связи с этим в Земельный кодекс были внесены соответствующие поправки.
Принципиальные изменения в земельное законодательство внес Лесной кодекс РФ 2006 г., который не признает лес в качестве объекта права собственности и права пользования. Таким объектом ныне является лесной участок, т.е. земельный участок в составе земель лесного фонда и некоторых иных категорий земель. Использование лесных участков допускается на основании права постоянного (бессрочного) пользования, права ограниченного пользования (сервитут), права аренды и права безвозмездного срочного пользования, которые аналогичны правам на земельные участки, предусмотренным земельным законодательством. Лесной кодекс ныне следует считать составной частью Земельного кодекса.
Следует отметить также Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, внесший изменения в Земельный кодекс в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд, а также поправки 2008 г. в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости". Государственный земельный кадастр перестал существовать, а вместо него теперь ведется государственный кадастр недвижимости.
Последние серьезные изменения в содержании норм ЗК произошли в результате принятия Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ. Земельный кодекс был дополнен гл. I.1 "Земельные участки", нормы которой регулируют вопросы образования земельных участков при их разделе, объединении, перераспределении или выделе.
Положения Земельного кодекса комментируются в настоящем издании с привлечением норм гражданского, градостроительного, водного, лесного и иных смежных отраслей законодательства. Цель настоящего комментария состоит в том, чтобы помочь читателям уяснить содержание норм земельного законодательства и правильно применять их на практике.
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
АПК - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
ВдК - Водный кодекс Российской Федерации
ВзК - Воздушный кодекс Российской Федерации
ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ГсК - Градостроительный кодекс Российской Федерации
ЖК - Жилищный кодекс Российской Федерации
ЗК - Земельный кодекс Российской Федерации
КВВТ - Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации
КоАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
КТМ - Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации
ЛК - Лесной кодекс Российской Федерации
НК - Налоговый кодекс Российской Федерации
ТК - Трудовой кодекс Российской Федерации
УИК - Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
УК - Уголовный кодекс Российской Федерации
25 октября 2001 года
N 136-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 30.06.2003 N 86-ФЗ,
от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 03.10.2004 N 123-ФЗ,
от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 29.12.2004 N 189-ФЗ,
от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 07.03.2005 N 15-ФЗ,
от 21.07.2005 N 111-ФЗ, от 22.07.2005 N 117-ФЗ,
от 31.12.2005 N 206-ФЗ, от 17.04.2006 N 53-ФЗ,
от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 30.06.2006 N 92-ФЗ,
от 30.06.2006 N 93-ФЗ, от 27.07.2006 N 154-ФЗ,
от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ,
от 04.12.2006 N 204-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,
от 29.12.2006 N 260-ФЗ, от 29.12.2006 N 261-ФЗ,
от 28.02.2007 N 21-ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ,
от 19.06.2007 N 102-ФЗ, от 24.07.2007 N 212-ФЗ,
от 30.10.2007 N 240-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ,
от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 13.05.2008 N 68-ФЗ,
от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 22.07.2008 N 141-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ,
от 30.12.2008 N 311-ФЗ, от 14.03.2009 N 32-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные принципы земельного законодательства
Комментарий к статье 1
1. В основе правового регулирования земельных отношений лежат определенные начала, принципы, которые отражают характер и тенденции развития земельного законодательства. Комментируемая статья закрепляет эти принципы, содержание которых раскрывается в соответствующих статьях ЗК.
Первый принцип отражает специфику правового регулирования земельных отношений, суть которой, с одной стороны, заключается в том, что земля как объект правового регулирования - это часть природы, объективная реальность, существующая многие миллионы лет. Земля представляет собой природный объект и природный ресурс. С другой стороны, земля, точнее говоря, земельный участок, с позиций права, представляет собой объект недвижимости, права собственности, иных имущественных прав. Эти правовые категории - изобретение юристов. Они используются, причем достаточно успешно, в течение столетий. Однако данные категории являются не более чем юридическими фикциями. Поэтому земельное законодательство в первую очередь учитывает природно-экономические свойства земли (земельного участка) как объекта природы, природного ресурса и затем - ее особенности как недвижимого имущества.
Первоначальным источником всякого богатства является земля, что определяет ее экономическое, политическое и социальное значение в жизни общества. Земля - это территориальный базис существования и деятельности людей, естественное средство производства. Это принципиально важное свойство земли нашло свое отражение в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Исходя из традиционных представлений, сформулированных в теории земельного и экологического права, понятие земли как природного объекта и как природного ресурса состоит в следующем. Компонентами окружающей среды являются природные объекты, находящиеся в состоянии естественной взаимосвязи. Природный объект - это условная правовая категория, использование которой дает возможность с позиций права индивидуализировать определенную часть природной среды с тем, чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования. Поэтому объектом природы право может признавать землю, атмосферный воздух, недра, реку, озеро, участок леса, животное, рыбу и т.п.
Понятие "природный объект" отличается от понятия "природный ресурс". Природным ресурсом является определенная совокупность запасов природных веществ, природной энергии, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей или признаются в качестве таковых. Например, производительная способность земли, основанная на ее плодородии и выражающаяся в урожайности, наличие свободных земель, пригодных для застройки, являются основой для того, чтобы рассматривать землю в качестве природного ресурса.
Земля в качестве природного объекта подлежит охране, являясь составной частью природы. Как природный ресурс она выполняет две важнейшие функции: выступает как средство производства в сельском и лесном хозяйстве и является пространственным территориальным базисом - местом размещения зданий, строений и сооружений.
В то же время право рассматривает земельный участок как недвижимость, объект права собственности и иных имущественных прав. Недвижимое имущество и его составные элементы являются формой выражения в праве юридически значимых признаков земли и связанных с ней природных, а также искусственно созданных объектов, с помощью которой осуществляется правовое регулирование определенной сферы земельных отношений и отношений по поводу иных объектов. В гражданском законодательстве закрепляются общие положения правового режима элементов понятия "недвижимость", которые детализируются и развиваются в земельном, горном, лесном, водном законодательстве и законодательстве о градостроительстве. Согласно ст. 130 ГК к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Из этого определения следует, что земельный участок является основой понятия "недвижимость". Земля - это первичный и главный элемент недвижимости, значение и особенности которого определяют содержание данного понятия. Что касается всех иных видов имущества, то они становятся недвижимостью только в силу прочной связи с землей.
В ст. 11.1 ЗК закреплено понятие "земельный участок". Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.
К недвижимому имуществу относятся участки недр. Термин "участок недр" используется в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", в ст. 2 которого говорится об используемых участках, представляющих собой геометризованные блоки недр, и о неиспользуемых частях недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Закон подразделяет все недра на две категории: используемые участки недр и неиспользуемые части недр. Это значит, что в качестве недвижимости законодательство признает только используемые участки недр.
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (ст. 7) дает определение понятия "участок континентального шельфа". Такие участки представляют собой геометризованные блоки, параметры которых указываются в лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, в том числе площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр.
Согласно п. 12.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1, при предоставлении лицензии на право пользования недрами континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны РФ определяется площадь морского дна (границы геологического или горного отводов) с указанием координат ее границ, в пределах которых разрешается деятельность, указанная в лицензии. В законодательстве о континентальном шельфе термин "участок недр" не используется. Не содержится его и в Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации".
Для того чтобы часть недр была признана участком недр, она должна быть индивидуализирована - предоставлена в пользование в установленном порядке, т.е. должен быть оформлен горный или геологический отвод. При предоставлении в пользование участков континентального шельфа и недр исключительной экономической зоны также оформляются горные или геологические отводы. В силу этого недра континентального шельфа и исключительной экономической зоны, предоставленные в пользование, законодательство также признает недвижимым имуществом. Главный критерий признания недр недвижимостью - факт предоставления их в пользование. Все остальное пространство недр не признается законодательством в качестве недвижимого имущества, за одним исключением.
Статья 19 Закона РФ "О недрах", ст. ст. 40 и 41 ЗК предоставляют право на использование подземного пространства, а также определенной части его содержимого лицу, использующему на законных основаниях земельный участок. Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.