ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 16855
Скачиваний: 10
- города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург;
- Еврейская автономная область;
- Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Правовое положение муниципальных образований определяется гл. 8 Конституции РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими нормативными правовыми актами.
Под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. При этом сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов Федерации.
На 1 января 2009 г. в Российской Федерации насчитывалось 24200 муниципальных образований <1>.
--------------------------------
<1> Россия в цифрах. 2009 г. / Федеральная служба государственной статистики.
3. Положения гл. 5 ГК РФ, а также комментируемой статьи являются сравнительно новыми для гражданского законодательства. В России лишь в 1900 г. было издано Положение о казенных подрядах и поставках, направленное на обеспечение интересов казны по такого рода договорам и определявшее круг лиц, которые выступали в этих отношениях от имени казны <1>.
--------------------------------
<1> Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего сената и комментариями / Сост. И.М. Тютрюмов. СПб., 1911. С. 1494 - 1594.
В 1921 г. было принято Положение о государственных подрядах и поставках <1>, которое устанавливало специфику договоров поставки и подряда с участием государства путем проведения торгов при заключении договора на сумму, превышавшую установленную Правительством РСФСР.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1921. N 69. Ст. 549.
В ГК РСФСР 1922 г. не содержалось отдельных глав и даже статей, посвященных особенностям участия публично-правовых образований в гражданских отношениях. В отдельных положениях лишь упоминалось об участии государства в этих отношениях. Согласно ст. 53 земля, недра, леса, воды, железные дороги общего пользования, их подвижной состав и летательные аппараты могли быть исключительно собственностью государства. В ст. 58 говорилось о распоряжении государственным имуществом, осуществляемым органами государства. Статья 417 устанавливала правомочия государства в лице Народного Комиссариата Финансов и его органов в части наследования.
Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 25 января 1923 г. "О кредитных операциях местных Советов" <1> губернским исполнительным комитетам и с их разрешения уездным исполнительным комитетам предоставлялось "право заключать долгосрочные и краткосрочные займы у государственных, кооперативных и частных учреждений (банковских и иных) и у отдельных лиц в Р.С.Ф.С.Р. и за границей".
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1923. N 5. Ст. 91.
Все займы на срок свыше трех лет, а также все облигационные займы и займы, заключаемые за границей, могли быть заключены лишь с разрешения Народного комиссариата финансов и Народного комиссариата внутренних дел, а в отношении заграничных займов - и Народного комиссариата внешней торговли.
Выплаты по таким договорам обеспечивались "всеми доходами местного совета и имуществом, состоящим в его распоряжении, кроме изъятого из оборота, согласно ст. ст. 21 и 22 Гражданского кодекса".
В 1923 г. также был принят Декрет СССР "Положение о государственных подрядах и поставках" <1>, который устанавливал специальные правила, регулирующие отношения по поставкам с участием в качестве заказчика государственных учреждений и государственных предприятий.
--------------------------------
<1> СЗ СССР. 1923. N 88. Ст. 851.
Глава 2 ГК РСФСР 1964 г. о лицах содержала параграфы, посвященные только физическим и юридическим лицам, а участию государства в гражданских правоотношениях были посвящены лишь отдельные статьи, в частности ст. 33, где говорилось о разграничении ответственности государства и государственных организаций.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" <1> с 1 июня 1981 г. закреплял право гражданина СССР на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, на общих основаниях (ст. 88 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик), если иное не было предусмотрено законом.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС СССР. 1981. N 21. Ст. 741.
При этом ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещался государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Право на возмещение ущерба возникало лишь при условии вынесения оправдательного приговора, прекращения уголовного дела за отсутствием события преступления, за отсутствием в деянии состава преступления или за недоказанностью участия гражданина в совершении преступления, прекращения дела об административном правонарушении.
Закон СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" <1> определил в качестве субъектов права государственной собственности СССР, союзные республики, автономные республики, автономные области, автономные округа, административно-территориальные образования. Распоряжение и управление государственным имуществом осуществлялось соответствующими советами народных депутатов и уполномоченными ими государственными органами.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 11. Ст. 164.
Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (ст. 25) содержали унифицированные нормы об участии государства в гражданско-правовых отношениях, закрепляя равенство государства с другими участниками этих отношений, участие от имени государства органов управления государственным имуществом, финансовых и иных специально уполномоченных органов, особенности ответственности государства, а также участие автономных и административно-территориальных образований в гражданских отношениях.
Особенности участия муниципальных образований в гражданских отношениях были заложены Законом РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <1>, согласно ст. 8 которого районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские советы, соответствующие органы управления являлись юридическими лицами. Решение о предоставлении прав юридического лица другим органам местного самоуправления принимал соответствующий совет.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
4. Участие публично-правовых образований в гражданских отношениях имеет свою специфику, в частности:
1) такое участие обусловлено необходимостью реализации тех целей и задач, которые публично-правовые образования выполняют от имени населения, проживающего на соответствующей территории;
2) гражданская правоспособность публично-правовых образований является специальной;
3) данные субъекты обладают властными полномочиями и суверенитетом;
4) публично-правовые образования не являются единым субъектом гражданских отношений в отличие от физических и юридических лиц, а характеризуются множественностью субъектов;
5) публично-правовые образования сами определяют пределы специальной гражданской правоспособности путем принятия нормативных правовых актов;
6) публично-правовые образования выступают в гражданском обороте через свои органы, а также через других лиц, которых они наделяют соответствующими правомочиями;
7) в гражданских правоотношениях названные субъекты отказываются от иммунитета и выступают на началах равенства с физическими и юридическими лицами.
5. Специальная правоспособность публично-правовых образований не совпадает с правоспособностью граждан и юридических лиц, в связи с чем публично-правовые образования, например, не могут заниматься предпринимательской деятельностью. Конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе" <1>, от 1 октября 1998 г. N 168-О "По запросу администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 ст. 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации" <2>).
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
<2> Вестник КС РФ. 1999. N 1.
Специальная правоспособность публично-правовых образований ограничивает их в совершении сделок, выходящих за пределы этой правоспособности. Так, согласно ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. Нарушение бюджетным учреждением данных требований является основанием для признания сделок судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Кроме того, при нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается. В судебной практике немало примеров недействительных сделок, связанных с нарушением специальной правоспособности публично-правовых образований, органов, выступающих от их имени, и иных бюджетных учреждений. Так, например, Определением ВАС РФ от 31 июля 2007 г. N 9268/07 по делу N А04-2017/05-2/106 была подтверждена правомерность Постановления ФАС Дальневосточного округа от 10 апреля 2007 г., 17 апреля 2007 г. N Ф03-А04/07-1/1005 по делу N А04-2017/05-2/106, которым договоры цессии, заключенные городской администрацией с превышением установленных лимитов бюджетных обязательств и с нарушением пределов специальной правоспособности бюджетного учреждения, определены как ничтожные.
6. К отношениям, регулируемым гражданским законодательством и в которых участвуют публичные образования, относятся следующие:
1) вещные правоотношения (ст. ст. 212, 214, 215, 217 ГК и др.);
2) наследственные правоотношения (ст. ст. 1116, 1151 ГК и др.);
3) обязательства из сделок (ст. ст. 525, 817 ГК и др.);
4) обязательства из причинения вреда и других юридических фактов (ст. ст. 16, 1069 - 1071 ГК и др.);
5) правоотношения по поводу интеллектуальной собственности (ст. ст. 1298, 1373, гл. 77 ГК и др.);
6) корпоративные отношения.
7. Участие публично-правовых образований в вещных правоотношениях имеет следующую специфику:
1) особые основания возникновения права собственности (например, приобретение права собственности на налоги и сборы, конфискация, реквизиция, национализация, принудительный выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, выкуп земельных участков для государственных нужд и др.);
2) особые основания прекращения права собственности (например, приватизация государственного или муниципального имущества);
3) особые объекты права собственности публично-правовых образований (например, вещи, изъятые из гражданского оборота);
4) возможность создания государственных или муниципальных предприятий и учреждений, наделение их ограниченными вещными правами (право хозяйственного ведения, право оперативного управления) и др.
Имущество публично-правовых образований делится на два вида: закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в том числе казенными предприятиями, и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (п. 4 ст. 214 ГК). Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).
Постановлением Верховного Суда РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1> разграничены объекты права собственности публично-правовых образований.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.