ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 16904
Скачиваний: 10
--------------------------------
<1> Экономика и жизнь. 2002. N 16.
16. Примеры случаев, когда нормы о юридических лицах не применяются к публично-правовым образованиям и представляющим их органам государственной власти и местного самоуправления, достаточно многообразны. Так, согласно п. 4 ст. 66 ГК РФ государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 11 марта 1997 г. N 48-ФЗ "О переводном и простом векселе" <1> по переводному и простому векселю вправе обязываться граждане РФ и юридические лица РФ. Российская Федерация, субъекты Федерации, городские, сельские поселения и другие муниципальные образования имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом. По переводному и простому векселю, выпущенному Российской Федерацией, субъектами Федерации, городскими, сельскими поселениями и другими муниципальными образованиями до вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются ранее установленные обязательства его погашения.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 11. Ст. 1238.
Статья 125. Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
Комментарий к статье 125
1. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. При этом на основании ст. 12 Основного Закона признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
2. Комментируемая статья определяет порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а именно субъектный состав лиц, которые могут выступать от имени публично-правовых образований. По общему правилу к ним относятся соответственно от имени Российской Федерации или субъектов Федерации государственные органы, от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления.
В качестве исключения, т.е. в случаях, специально оговоренных в соответствующих актах, от их имени могут выступать юридические лица и граждане.
3. Компетенция <1> определяется функциями, полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления. Так, согласно п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями управления государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
--------------------------------
<1> Под компетенцией (от лат. competens - соответствующий), упоминаемой в п. п. 1, 2 комментируемой статьи, понимается совокупность полномочий, которыми обладают или должны обладать определенные органы и лица (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006).
Как верно отмечено Е.А. Сухановым, действующее законодательство не предусматривает случаи непосредственного участия в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания РФ, глав администраций или законодательных органов субъектов Федерации. Для материального обеспечения их деятельности создаются самостоятельные юридические лица - управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное).
<1> Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. Т. 1.
4. Большинство функций от имени Российской Федерации в гражданских правоотношениях осуществляют органы исполнительной власти. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое наряду с другими полномочиями осуществляет управление федеральной собственностью (подп. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Правительство РФ, как известно, состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Количество федеральных министров и наименование федеральных министерств устанавливаются указом Президента РФ по представлению Председателя Правительства РФ. В этом же документе утверждаются и другие федеральные органы исполнительной власти.
Система федеральных органов исполнительной власти охватывает федеральные министерства, службы и агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом федеральная служба по надзору не вправе осуществлять государственные функции по управлению государственным имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за данным государственным органом на праве оперативного управления.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Рассматривая органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, можно привести немало примеров того, как министерства и другие органы участвуют в гражданско-правовых отношениях. Так, например, в соответствии с п. 5.3 Положения о Министерстве финансов РФ <1> заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта; выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг; обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от имени Российской Федерации возложено на Министерство финансов РФ.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
Суды РФ также могут быть участниками гражданско-правовых отношений. Так, например, при применении положений ст. 158 БК РФ в системе арбитражных судов РФ главным распорядителем бюджетных средств является Высший Арбитражный Суд РФ. По искам о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов по ведомственной принадлежности, ответчиком по которым выступает арбитражный суд, независимо от оснований таких исков к участию в деле привлекается Высший Арбитражный Суд РФ.
На уровне субъектов Федерации органами государственной власти являются органы законодательной (законодательные собрания, советы, парламенты, думы и др.) и исполнительной (правительства, администрации, мэрии и др.) власти. В большинстве республик, входящих в состав Российской Федерации, органом государственной власти выступает президент.
6. Отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления - с другой, носят представительский характер, в связи с чем права и обязанности в рамках гражданских отношений возникают для публично-правового образования, а не для названных органов. Так, в п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" дается разъяснение, что при разрешении споров по искам, предъявленным кредитором государственного (муниципального) учреждения в порядке субсидиарной ответственности, судам надлежит исходить из того, что по смыслу п. 1 ст. 161 БК РФ с учетом положений ст. 120 ГК РФ учредителем и собственником имущества учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы.
Рассматривая иски, предъявленные согласно ст. ст. 16, 1069 ГК РФ, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.
Представительский характер отношений между публично-правовыми образованиями и органами государственной власти и местного самоуправления не ограничивает право таких органов поручать представление интересов иным государственным или муниципальным органам в пределах компетенции и подчиненности. Так, например, Министерство финансов РФ, представляя интересы Российской Федерации, вправе поручить исполнение данных обязанностей территориальным органам, например органам Федерального казначейства в субъектах Федерации. Определением Верховного Суда РФ от 3 декабря 2008 г. N 67-Д08-35 было установлено, что нижестоящие суды, возлагая обязанность по возмещению ущерба, возникшего в связи с незаконным привлечением к уголовной ответственности гражданина, на территориальный орган Министерства финансов РФ, не учли, что территориальный орган при рассмотрении дела выступал в суде не от своего имени: он представлял интересы Министерства финансов РФ по доверенности от последнего.
7. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что от имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления. В соответствии с п. 49 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к органам местного самоуправления относит представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Согласно ст. 41 названного Закона от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
8. Одной из проблем, носящих как гражданско-правовой, так и процессуальный характер, является правильное определение публично-правовых образований в качестве ответчиков, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, выступающих от имени публично-правовых образований.
В некоторых случаях законодатель прямо определяет перечень таких органов. Так, согласно ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина <1>.
--------------------------------
<1> Обязательства вследствие причинения вреда: Постатейный комментарий главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2009. С. 75 - 77.
Кроме того, соответствующие разъяснения даются и судебной практикой. Так, в Постановлении Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" отмечается, что в суде от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При принятии такого иска к публично-правовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В данном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании п. 10 ст. 158 БК РФ как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. В том случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей своих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае если соответствующие полномочия не переданы иному органу) - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.