Файл: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЦЕЛОСТНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА.pdf
Добавлен: 08.07.2023
Просмотров: 102
Скачиваний: 1
Многие ученые-юристы при определении федеративного государства более конкретны. Некоторые из них перечисляют дюжину признаков или институтов, которые должны быть присущи государственному устройству, чтобы именовать его федерацией. Однако до сих пор проблема не разрешена2. В связи со сложностями ее разрешения некоторые авторы отказываются от попыток дать общее определение федерализма и федеративного государства, в частности3.
На наш взгляд, одним из наиболее удачным является определение, данное И.Ю. Богдановской: «Федеративное государство — это союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами при верховенстве федерации»4.
Таким образом, можно констатировать, что федеративное государство представляет собой политическую государственно-территориальную организацию, состоящую из государств или государственных образований, опирающуюся на принцип согласия, основанную одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами при верховенстве федерации, при этом отдельные государства в своих сферах управления равны между собой и действуют независимо друг от друга.
Всякая теория предполагает наличие относительно развитого категориального аппарата. Однако авторы различных концепций федерализма неоднократно отмечали расплывчатость важнейших понятий в этой области исследований. Косвенно это свидетельствует о том, что говорить о «теории федерализма» пока преждевременно. Тем не менее необходимо уточнить некоторые элементы юридической теории:
• федеративное государство (федерация) — сложное политическое объединение, в рамках которого составные территориальные единицы одновременно являются политическими сообществами; формальным признаком федеративного государства является дублирование основных атрибутов государственности;
• субъект федерации — промежуточное политическое сообщество, которое выполняет, во-первых, связующую политико-административную функцию между федеральным центром и коммунальными коллективами (по вертикали власти) и, во-вторых, является независимым центром политической воли в системе горизонтальных отношений с другими субфедеральными коллективами;
• федеральный центр — объективно привилегированная область, где сосредоточены важнейшие органы федеральной власти. Сюда входят, прежде всего, законодательные, исполнительные (включая финансово-бюджетные), судебные и информационные органы «рамочного государства»; взаимодействие этих органов одновременно обеспечивает: 1) интеграцию всего гражданского сообщества и 2) компромисс власти как по вертикали (между федерацией и отдельным ее субъектами), так и по горизонтали (между самими этими субъектами);
• рамочное государство — в данной статье федерация в целом как носитель постоянно возобновляемого компромисса: 1) по горизонтали политического взаимодействия (между отдельными субъектами), 2) по вертикали — между отдельно взятым субъектом и федеральным центром, а также 3) между федеральным центром и отдельными группами субъектов; рамочное государство призвано обеспечить как непрерывную динамику указанных властеотношений, так и приемлемый баланс интересов, удерживая их в рамках общефедерального правопорядка; вопрос о том, должно ли рамочное государство иметь свои особые органы, независимые от федерального центра, остается открытым для дискуссии;
• внутренние государства (государственные образования) — субъекты федерации в двойном антагонистическом качестве: 1) как противоборствующие носители рамочного государства и 2) как «соперники» федерального центра; оба антагонизма заранее заданы ввиду доминирующего положения федерального центра; последний объективно стремится подменять рамочное государство; для внутренних государств (государственных образований) данные антагонизмы самодеструктивны, поскольку федеральный центр также является носителем рамочного государства, причем в наиболее актуальном плане1.
Это лишь некоторые категории института федерализма, довольно часто используемые в настоящее время.
Тем не менее подобное положение не абсолютно, так как федерация строится на более устойчивых и юридически оформленных началах.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется тем, что она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией отданы в ведение органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конституционные признаки российского федерализма, закрепленные в разделе «Основы конституционного строя», включают распространение суверенитета Российской Федерации и верховенство Конституции и федеральных законов Российской Федерации на всей территории государства (ст. 4), непротиворечивость законов и иных нормативных актов федерации и ее субъектов Конституции страны (ст. 15), политическую асимметрию субъектов федерации и их равноправие «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти» (ст. 5), государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов (ст. 5), равноправие и право самоопределения народов (ст. 5), равенство прав, свобод и обязанностей граждан на всей территории страны (ст. 6).
Исключительно важны конституционные нормы о государственном уровне власти субъектов федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации, уровнями государственной власти на основе Конституции, Федеративного договора и иными договорами, заключенными по этому поводу (ст. 11).
Таковы исходные позиции федерализма, зафиксированные в Конституции России в главе «Основы конституционного строя», и они многократно воспроизводятся в контексте большинства ее других разделов и статей1.
Суверенитет Российской Федерации определен в ст. 4 Конституции. Эта же статья закрепляет верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России; Конституция Российской Федерации наряду с другими конституционно-правовыми нормами установила основы конституционного строя государства, форму государственного устройства России и взаимоотношения Российской Федерации с ее субъектами. Верховенство федеральной конституции и федеральных законов обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы страны2.
Неотъемлемой составной частью конституционно-правового статуса Российской Федерации является территориальное единство, государственный язык, единое гражданство, органы государственной власти, судебная власть и прокуратура, единая федеральная система права, единые Вооруженные Силы, государственные флаг, герб, гимн, наличие столицы.
В тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, которым создавалось бы государство. Россия — исторически сформировавшееся государство.
Тем не менее принято полагать, что, хоть Россия формально и была федеративным государством, началом истории России как федеративного государства, приближенного и мировым традициям, можно считать 1993 год — год принятия Конституции Российской Федерации.
Принятию Конституции России 1993 г., закрепившей федеративную форму ее государственного устройства, предшествовало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Этот документ по своему содержанию не соответствует названию. Его суть — разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Речь не шла об образовании федеративного государства. Форма Федеративного договора была использована в политических целях для стабилизации взаимоотношений центральной и региональных элит.
Формирование на части территории Российской империи федеративного государства, РСФСР, было продекларировано Конституцией РСФСР 1918 г. Однако разделение этого государства на составные части — субъекты Федерации — происходило на основе Конституции с учетом двух требований: удобства администрирования и учета этнического фактора.
Ни один субъект Федерации не входил в состав РСФСР на основе договора (с особым случаем Башкортостана в 1557 г. и Тывы, вошедшей в 1944 г. в союз ССР на правах АО в составе РСФСР). В 1557 основная часть башкирских племен и родов получила Жалованную грамоту, ставшую юридической основой вотчинного права башкир на землю, с изложением условий их вхождения в состав Русского государства1.
13 октября 1944 г. в состав России вошла Тува (Тыва), до этого независимое государство — Тувинская Народная Республика, на основе которой была создана Тувинская АССР2.
С принятием Конституции 1993 г. в иерархии правовых документов значение Федеративного договора значительно уменьшено. Хотя еще некоторое время назад ему ошибочно придавалась чуть ли не государствообразующая роль3. Представляя собой собрание трех почти дословно повторяющих друг друга документов, Федеративный договор не выступал в качестве акта учреждения Федерации. Это было соглашение между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федерации — с другой, о разграничении предметов ведения и полномочий. Сопряжение двух тенденций — конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с одной стороны, и предусмотренное Федеративным договором разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по конкретным предметам ведения — с другой, привели к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.
Если Федеративный договор и имел некое положительное значение, то только как временное соглашение Кремля с политическими элитами субъектов Федерации о схеме преобразования партийно-государственной системы в посткоммунистическую и постсоветскую систему. Принятие Конституции России 1993 г. законсервировало конституционно-правовые проблемы в России как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, но не разрешило их. При всех сложностях, предшествовавших ее принятию, и при всей неоднозначности того этапа российской новейшей истории Конституция Российской Федерации 1993 г. объективно способствовала выходу страны из государственно-правового кризиса, документальным олицетворением которого стало подписание Федеративного договора. Государственная власть России в последнее десятилетие XX в. оказалась неспособной выполнить свою основную функцию — обеспечить целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации, сбалансировать систему внутрифедеральных отношений и административно-территориального устройства страны.
И сегодня процесс формирования Российской Федерации еще далеко не завершен как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов Федерации, закрепления стабильного и уверенного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов Федерации. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации), а не образуют и не объединяют ее в федерацию.
В этноплюралистических государствах выделяются три элемента федеративной структуры1. Так, первичными элементами федеративной структуры в Российской Федерации выступают отдельные субъекты Федерации, виды которых указаны в части 1 ст. 5 Конституции. Субъект Федерации определяется как государственное образование в составе федеративного государства, являющееся субъектом федеративных отношений2. Вторым звеном выступает сообщество субъектов Федерации — собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.
Позитивность данной концепции в том, что подобная трехчленная система федеративного государства позволяет в некоторой степени преодолеть изначальную нестабильность федеративной формы государственного устройства и придать ей большую степень прочности.
В заключение изложим некоторые выводы.
1. Федеративное государство представляет собой политическую союзную государственно-территориальную организацию, состоящую из государств или государственных образований, опирающуюся на принцип согласия, основанную одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами при верховенстве федерации, при этом они в своих сферах управления равны между собой и действуют независимо друг от друга.
2. Конституционные признаки российского федерализма, закрепленные в разделе «Основы конституционного строя», включают распространение суверенитета Российской Федерации и верховенство Конституции и федеральных законов Российской Федерации на всей территории государства (ст. 4), непротиворечивость законов и иных нормативных актов федерации и субъектов федерации Конституции Российской Федерации (ст. 15), политическую асимметрию субъектов федерации и их равноправие «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти» (ст. 5), государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов (ст. 5), равноправие и право самоопределения народов (ст. 5), равенство прав, свобод и обязанностей граждан на всей территории страны (ст. 6).