Файл: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЦЕЛОСТНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА.pdf
Добавлен: 08.07.2023
Просмотров: 101
Скачиваний: 1
Введение
Существует два базовых конституционных положения, касающихся государственно-правового механизма разграничения полномочий и гарантий обеспечения единства правового регулирования на всей территории Российской Федерации: о высшей юридической силе и прямом действии Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) и о верховенстве на всей территории страны федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации (ч. 1, 3 ст. 76 Конституции).
Среди функций российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории России. Федеративное устройство — не самодостаточная ценность, а средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством. На современном этапе развития государственности полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни подвергнет Россию опасности полной дезинтеграции.
Децентрализация власти не является только и исключительно характеристикой федерации. Напротив, механизмы децентрализации власти широко применяются именно в унитарных государствах. А.С. Яценко, еще в начале века анализируя различия между федеративным государством и унитарным, с высокой степенью децентрализации власти, писал: «Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат, а то, какой объем власти принадлежит тому федеральному органу, в котором представлены штаты в их особенности»1. И далее: «Какой бы неограниченно широкой ни была компетенция отдельных территорий, если общефедеральная суверенная власть осуществляется одними органами центральной власти, на образование которой штаты хотя и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особая политическая организация, то никакого федерального начала в таком государственном устройстве не будет. Это будет сильно децентрализованное государство»2. В структуре современного российского государства более всего федеральные власти должны быть заинтересованы не в победе одной из постоянно действующих в любом федеративном государстве тенденций — унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, закрепленные в части 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации:
государственной целостности;
единства системы государственной власти;
разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
равноправия и самоопределения народов.
Сам термин «унитаризм» не должен исчезнуть из российской государственной практики. При этом меняется само предназначение российского федерализма, переставшего быть только исполнительным средством решения национального вопроса, превращающегося в форму демократизации управления государством.
Принятие Конституции Российской Федерации во многом стабилизировало конституционно-правовые процессы в субъектах Федерации. Законодатели в республиках, краях и областях получили критерии, правовые рамки, регулирующие основные вопросы правовой теории и практики. В последние годы впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут стать основой развития как республиканского, так и федерального законодательства. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением — принятием законов областей и краев.
Федерализм ныне рассматривается как определяющий признак государственного устройства России. Понятие «федерация» введено и в официальное название нашего государства, и в его развернутое определение (ст. 1 Конституции Российской Федерации). Идеи федерализма были столь значимыми для создателей новейшей Конституции Российской Федерации, что ее соответствующий раздел называется не «государственное», а «Федеративное устройство». Для сравнения напомним, что в последней Конституции СССР (1977 г.) такой раздел именовался «Национально-государственное устройство» (хотя в ст. 70 федерализм провозглашался как его основополагающий признак), в Конституции РСФСР (с поправками 1989—1991 гг.) — «национально-государственное и административно-территориальное устройство», в конституции alma mater федерализма — США, вообще нет ни соответствующего раздела, ни упоминания о федерализме, и только в конституции ФРГ существует раздел «Федерация и земли» (хотя почти весь текст конституции регламентирует внутригосударственное устройство и его функционирование).
Отметим и то обстоятельство, что конституционное «федеративное устройство» в России ограничено только субъектами федерации, а местное самоуправление отделено от него не только четырьмя разделами, но и границей «государственности». Поэтому, например, обычный государственный диалог по поводу территориальных проблем с 200-тысячным Агинским Бурятским автономным округом идет напрямую, а крупнейшие миллионные города общаются только со своей областной властью.
Анализ правотворческой деятельности субъектов Федерации может осуществляться в двух плоскостях, предполагая рассмотрение:
— наиболее общих вопросов закрепления правового статуса субъектов Федерации, подходов к теории и практике суверенитета, вопросов разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, урегулирования проблем иерархии правовых актов;
— конкретных правотворческих и правоприменительных аспектов деятельности органов власти субъектов Федерации в вопросах собственности, организации законодательной, исполнительной, судебной властей, регламентации вопросов административно-территориального устройства и местного самоуправления, правового статуса гражданина.
Проблемы как первой, так и второй групп тесно связаны с избранной Федерацией и республиками концепцией государственного строительства. От того или иного подхода к вопросу о возможной и должной степени государственно-правового единства зависит решение многочисленных частных вопросов государственной жизни1.
Конституция Российской Федерации пошла по пути унификации правового статуса субъектов Федерации, закрепив в статье 5 их равноправие. Тем не менее республика в составе России признается государством, обладающим собственными конституцией и законодательством. Формально и фактически унифицировав правовой статус республик и иных субъектов Федерации, в части 4 ст. 5 Конституция Российской Федерации закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а в части 2 ст. 11 Конституция утверждает, что положения о предметах совместного ведения в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Остается без четкого ответа вопрос: означает ли равноправие субъектов Федерации тождественность их правового статуса? При решении данного вопроса удастся снять исходное противоречие между признанием республик в составе Российской Федерации государствами (по Конституции Российской Федерации), с одной стороны, и закреплением их равноправия с краями, областями, автономиями, которые государствами не признаются, — с другой. Естественно, что республики обладают особенностями в сравнении с краями и областями. Независимо от наших желаний образованные, в силу концепции федерализма как средства разрешения национального вопроса, многие республики осознали себя национальными государствами. Поэтому приемлемым компромиссом между требованиями республик о своей исключительности и требованиями областей о равноправии может стать формула, по которой равноправие не означает абсолютной тождественности правового статуса. Республики обладают некоторыми такими символическими и действительными особенностями, которые не позволяют отождествлять их с административно-территориальными образованиями, каковыми являются края и области.
Края и области в своем большинстве отказываются признать необходимость некоторого компромисса и закрепляют в своих уставах (конституциях) положения об абсолютном равноправии и качестве субъектов Федерации. Указанная тенденция свое наиболее яркое выражение обрела в провозглашении Вологодской и Уральской республик. Так, 27 октября 1993 г. на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов было официально объявлено об образовании Уральской Республики и принята Конституция Уральской Республики1.
Наиболее юридически корректно вопрос о соотношении правового статуса области с другими субъектами Федерации закрепляется в Уставе Ленинградской области, принятом 27 октября 1994 г. Утверждая в положениях преамбулы принцип равноправия субъектов Федерации, в ч. 2 ст. 1 Устав раскрывает понимание этого принципа: во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти России Ленинградская область имеет равные с другими субъектами Российской Федерации права. Действительно, Конституция Российской Федерации, провозглашая равноправие субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5), особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Это положение о равноправии субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией развивается в части 2 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Реализация принципа равноправия предполагает четкое соблюдение основ конституционного строя страны: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федеративное устройство, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др.2
В настоящее время в Российской Федерации происходит формирование федерации «нового типа». По словам О.Т. Богомолова, «это федерация нового вида, которая предоставляет своим субъектам возможность одновременно пользоваться и многими правами независимого государства, и преимуществами, которые вытекают из принадлежности к великой федеративной державе»3. Однако приведенная инструкция содержит деструктивные элементы: федерация «нового вида» имеет больше общего с конфедерацией, нежели с теорией федерализма.
В современной государственно-правовой практике особое внимание приковано к проблеме соответствия закрепленного в конституциях республик — субъектов Российской Федерации их правового статуса Конституции Российской Федерации.
По времени принятия конституции можно классифицировать на следующие группы:
1. Конституции автономных республик, принятые после принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., формально лишь в Чувашской Республике и Республике Карелия и поныне действуют конституции, принятые в 1978 г. Естественно, ныне в указанные конституции внесено множество поправок, дополнений и замечаний. Тем не менее общая структура основных законов республик, их теоретическая схема остаются прежними.
2. Принятые после прекращения существования Союза ССР в декабре 1991 г. и до принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Это конституции Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Чеченской Республики.
Две перечисленные категории конституций были приняты до принятия Конституции России, и, следовательно, именно здесь особенно остро стоит проблема приведения их в соответствие с действующей Конституцией России. Зачастую в них применяются иные теоретические установки, правовые схемы, которые прямо вступают в противоречие с федеральной Конституцией.
3. Оптимальным вариантом представляется принятие конституций республик — субъектов Российской Федерации после принятия федеральной Конституции. Именно тогда были приняты конституции Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Республики Северная Осетия — Алания, Удмуртской Республики. К этой же группе относятся «молодые» республики, преобразованные из автономных областей в соответствии с Постановлением III (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР и Федеративном Договоре» и законами РСФСР о преобразовании Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР1.
Следовало бы ожидать, что конституции, перечисленные в последней группе, должны были избежать открытого противоречия федеральной Конституции. Однако их правовой анализ показывает, что в них есть немало положений, подлежащих изменению. Таким образом, в 19 (из 21 республик — субъектов Российской Федерации) конституционные акты были приняты или существенным образом изменены уже после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.