Файл: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЦЕЛОСТНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА.pdf
Добавлен: 08.07.2023
Просмотров: 103
Скачиваний: 1
Обеспечение единства правового пространства государства требует принятия неотложных мер теоретико-правового и практического характера.
1. Необходимо признавать равноправие субъектов Федерации, но при этом видеть различия их правового статуса. Равноправие должно выражаться, прежде всего, в равном объеме прав субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признать абсолютно тождественными правовой статус республик и субъектов Федерации иного рода невозможно. Тем не менее данное положение отражает реальное соотношение сил, сложившееся между субъектами Федерации и федеральными властями.
Ведущей правовой проблемой остается закрепление указанного равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами власти в специальном Законе «О статусе субъектов Российской Федерации». Данный Закон призван закрепить федеративное устройство, основанное на равноправии субъекта Федерации. Однако при этом возможно указать на те отличия правового статуса, которыми обладают республики в силу наличия национального элемента.
Для обеспечения соответствия Конституции России правовых актов, которые только готовятся к принятию, необходимо создать механизм, регулирующий процедуру принятия федеральных законов, затрагивающих вопросы совместного ведения. Это вопрос координации правотворческой деятельности Президента и Федерального Собрания Российской Федерации с органами законодательной власти субъектов Федерации.
2. Стабильное государственно-правовое развитие Федерации и ее субъектов предполагает соответствие нормативно-правовых актов республик, краев и областей (прежде всего, конституций и уставов) Конституции и законодательству Российской Федерации.
Что касается уставов краев и областей, то в настоящее время они не содержат каких-либо положений, прямо вторгающихся в область суверенитета России. Тенденции, проявившиеся в свое время в Вологде и на Урале, были лишь вызовом в ответ на усиления влияния и полномочий республик. Большую опасность здесь представляет экономическая дезинтеграция государства. Что же касается конституций республик — субъектов Российской Федерации, то нарушения российского законодательства, открытый правовой конфликт законодательств — проблема серьезная и многоплановая. Пока лишь Калмыкия привела свой основной закон в соответствие с российской Конституцией. Объективно это можно объяснить тем, что большинство республиканских конституций были приняты до принятия федеральной Конституции. Это не снимает требования скорейшего преодоления данного несоответствия.
Среди насущных задач — принятие ряда законов, посвященных урегулированию федеративных правоотношений. Речь идет о доработке Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1, о рассмотрении Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»2.
3. Следует создать механизм обеспечения единства правового пространства России. Федеральное Собрание Российской Федерации призвано разработать конституционный механизм, обеспечивающий соответствие правовых актов республик российскому законодательству, порядок отмены противоречащих ему положений. Краеугольный камень подобной системы заложен принятием 21 июля 1994 г. Федерального закона № 1 «О Конституционном Суде Российской Федерации». Однако прямое декларирование норм поведения из Москвы далеко не всегда приводит к реальным действиям республиканских властей. На данном этапе, когда правовое сознание еще не сформировано настолько, чтобы конституционное решение безусловно выполнялось всеми субъектами права, возможно использование согласительных процедур с участием федерального руководства и руководства республик.
4. Необходимо полностью исключить при рассмотрении споров между федеральными властями и органами власти субъектов Федерации участие международных структур и иностранных государств в качестве посредников, а тем более и неких третейских судей. Возможно использование мирового опыта, заключений международных экспертов по тому или иному вопросу государственного строительства, но это должно быть лишь правовой консультативной помощью.
Участие международных структур в определении статуса субъектов Федерации, разграничении полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов означало бы нарушение норм международного права, прямое вмешательство во внутренние дела России.
Своеобразными чертами современной российской модели федеративного устройства являются разделительная (а не объединительная) ориентация при создании федерации; федеративно закрепленная и самостоятельно усиливаемая асимметрия различных групп субъектов федерации; вхождение одних субъектов федерации в состав других субъектов федерации; фактическое отсутствие верховенства Конституции Российской Федерации над конституциями и законами ряда ее субъектов — республик в составе России. Не надо доказывать, что именно эти позиции предельно усложняют доработку и реализацию политики государственного регулирования территориального развития.
Первой и основополагающей особенностью новейшего российского федерализма стал его разделительно-суверенитетный характер. В отличие от большинства федеративных государств, связавших свое рождение с соединением ранее независимых государств и с делегированием этими государствами части своих суверенных прав новому союзу, РСФСР, превратившаяся в Россию, стала стремительно повышать независимость своих региональных частей, передавая им часть собственного суверенитета. Ставшее крылатым пожелание Президента Российской Федерации субъектам федерации взять столько суверенитета, сколько они смогут реализовать, не осталось без внимания. Но главное все же в другом — в самом генезисе новой федеративной модели.
Принципиально выделяет Россию из ряда других федеративных государств и непомерная асимметрия конституционно равноправных субъектов федерации. Эта асимметрия во многом порождена «священной коровой» перестроечной демократии — национально-территориальным признаком формирования федеративной элиты, республик в составе России1.
Становление российского федерализма связано не столько с национально-этническими или чисто политическими, сколько с нескрываемыми экономическими интересами. Новые региональные власти приняли самое активное участие в переделе прежде единой (общенародной, государственной) собственности: имущества, полезных ископаемых и других природных ресурсов и общегосударственных экономических компетенций (регулирование хозяйственной деятельности, экспорт, импорт и пр.).
Это обстоятельство формирует приоритетность в ряду предметов государственного регулирования территориального развития вопросов упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе землепользования), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов, взаимоотношений территориальных органов власти и управления с хозяйствующими субъектами. В этом состоит весьма существенное отличие новейшего российского федерализма от классических федераций, где эти вопросы уже принципиально урегулированы и где существуют надежные правовые механизмы решения постоянно возникающих прецедентных задач.
Следует отметить, что соединение принципов организации рыночного хозяйства с принципами федерализма и местного самоуправления всегда относилось и сегодня относится к числу исключительно сложных и внутренне противоречивых проблем общественно-политического, социально-экономического и организационно-правового характера. Данная проблема, как и большинство сопутствующих ей коллизий, возникают и непрерывно воспроизводятся только потому, что подчиняющиеся общим рыночным законам экономические отношения должны реализовываться в условиях существования сложной и многоуровневой структуры территориальной организации общества (государства), а эта организация, базирующаяся на принципах федерализма и местного самоуправления, сама требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов (региональные бюджетно-налоговые системы, территориальное распределение собственности и регулирование деятельности хозяйствующих субъектов).
Слово «федерация» происходит от лат. federare — объединять, укреплять союзом. Оно используется в конституциях для официальных наименований государств (например, Российская Федерация, Федеративная Республика Бразилия), в статьях основных законов для характеристики государства (Бельгия), наряду с ним или вместо него употребляются термины: «союзная республика» (Югославия), «объединенная республика» (Танзания), «соединенные штаты» (Мексика), «объединенные эмираты» (ОАЭ)2. Республика Индия в тексте Конституции охарактеризована как «союз». В Канаде, в Конституции Швейцарии 1999 г., вступившей в силу в 2000 г., употребляется слово «конфедерация», хотя обе страны фактически давно уже стали федерациями.
Конечно, теоретически можно допустить, что таких определений не будет в какой-то конституции или в иных правовых актах. В таком случае при анализе территориально-политическое устройство государства, систему взаимоотношений органов в нем можно установить, является ли данное государство федерацией. Правда, в связи с появлением особой переходной формы регионального государства на пути такого анализа встают некоторые трудности, но это лишь означает, что в наше время особенно необходимы точные понятия названных терминов1.
Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное, с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности2.
Hа первом месте в конституционно-правовом статусе любого государства стоит суверенитет, т.е. верховенство власти. Суверенитет государства — это такое состояние власти, которое обеспечивает государству возможность самостоятельно проводить свою внешнюю и внутреннюю политику3. Суверенитет предполагает независимость государства в международных отношениях и верховенство государственной власти во всех внутренних делах.
Есть еще одна проблема, связанная с определением федерации через отношения власти различного уровня. Некоторые авторы, исследуя федеративные государства, пришли к выводу, что административные границы внутри федерации не всегда являются границами для разграничения различных уровней власти. Нидерландский политолог А. Лейпхарт описал экстерриториальную форму федеративного устройства государства, когда его элементами являются не только и не столько территориальные, сколько этнические (или только этнические) образования4.
Сочетание в единичных федерациях территориального и этнического принципов сообществ и современный акцент на властеотношения вовсе не означает, что прежний, в своей основе организационный подход к исследованию федерации утратил свое значение.
Современный исследователь федерализма И.А. Умнова определяет «природу федеративного государства» как «систему организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора»1. С этой точки зрения, продолжает И.А. Умнова, «любая федерация по своей сути самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления»2. Если власть делится между центром и составными частями «сверху», без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, считает И.А. Умнова, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть названо по своей природе федеративным. Даже «если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае... федерализм подменяется либо унитаризмом, либо конфедеративным устройством»3.
Наряду с концепцией, охарактеризованной выше, в литературе существуют и другие подходы к понятию федерации. Ее характеризуют как особую политическую систему, расположенную на определенном уровне в ряду таких систем. Своеобразие этой системы видят в том, что органы управления не смешиваются и не расположены друг над другом и не связаны иерархическими отношениями, они объединены в одно целое и вместе с тем обособлены, причем ни одному из них не отдается предпочтения4. Британский автор К. Уир также определяет федерацию как политическую систему, где действует сочетание центрального и регионального уровней управления, которые в своих сферах управления равны между собой и действуют независимо друг от друга5. Если такой принцип закреплен в Конституции, то это федерация, считает К. Уир.
К характеристике федерации как политической системы примыкает швейцарский автор М. Шредер, хотя и со своих позиций: оно представляет собой «политическую систему, связанную с целеполаганием и материальными ценностями»6.
Существуют и другие подходы к определению сути федеративного государства. Многие считают, что его наиболее характерными чертами являются децентрализация и кооперативные отношения федерации и ее частей («кооперативный федерализм»)7. Ранее эти отношения видели в отношениях федерации и ее субъектов (как определенных форм государственности). Теперь их обычно распространяют и на отношения между субъектами, но, в отличие от отношений первого рода, не считают их политическими1.