Ё законодательстве различаются несколько видов обращений: предложения, заявления, жалобы, ходатайства и др. Предложения граждан — это обращения граждан по конкретным вопросам, не связанные с нарушением их прав. Они направлены на улучшение деятельности органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории данного муниципального образования. Предложение может касаться не подчиненных муниципальным органам предприятий и учреждений, если их деятельность затрагивает местные вопросы. Таково, например, предложение о проведении собрания жителей квартала (поселка и т.д.) для обсуждения вопроса о месте создания свалки бытовых отходов, предложение об изменении часов торговли местного магазина. Заявления — это обычно обращение граждан по вопросам реализации принадлежащих им прав, установленных законом. Например, заявление гражданина об улучшении жилищных условий, инвалида — о социальном обслуживании. Жалоба — заявление гражданина по поводу нарушенных прав и законных интересов. Чаще всего жалобы подаются на незаконные действия должностных лиц местного самоуправления (например, незаконное исключение гражданина из очереди на получение муниципального жилья). Ходатайством называются некоторые обращения с просьбой пересмотреть решение, которое заявитель считает ошибочным. Иногда названа также форма коллективных петиций. Это обращение группы граждан в представительный орган местного самоуправления.

Предложения и заявления подаются в тот орган местного самоуправления и тому должностному лицу, в чьей компетенции находится решение данного вопроса. Жалобы подаются в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, по отношению к тому, чьи действия обжалуются. Жалобы запрещается пересылать для решения тому органу или должностному лицу, на кого жалуются. Ходатайства, как правило, подаются в орган, которому органы и должностные лица, от которых зависит решение вопроса, не подчинены. В местном самоуправлении ходатайство почти не встречается, хотя эту форму предусматривает, например, закон об обращениях граждан Воронежской области 1998 г.

§ 7. Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление — специфическая форма участия граждан в местном самоуправлении. При использовании этой формы не принимаются решения, касающиеся всего муниципального образования, они могут относиться только к его отдельным частям. Территориальное общественное самоуправление существует в различных странах (США, Китай и др.).

В России организация и деятельность территориального общественного самоуправления регулируется Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления 1995 г. и законами субъектов РФ, а там, где они отсутствуют, действуют соответствующие статьи (80—86) Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении (в части, не противоречащей Конституции РФ и закону об общих принципах местного самоуправления). Закон РСФСР 1991 г. утрачивает силу, как только в субъектах РФ принимаются свои законы, содержащие положения о территориальном общественном самоуправлении. В некоторых субъектах РФ (Алтайский край, т. Москва и др.) такие законы уже приняты, в других эти вопросы регулируются общими законами о местном самоуправлении.

Территориальное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (микрорайоны городов, улицы, поселки, дома,

кварталы и т.д.). Такая самоорганизация создается для самостоятельного и под свою ответственность осуществления инициатив населения в вопросах местного значения непосредственно жителями или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное управление, определяются жителями деревни, поселка, квартала и т.д. на своих собраниях (сходах) и согласовываются с органами местного самоуправления (с представительным органом или главой администрации в зависимости от того, как решается этот вопрос в уставе муниципального образования). Население этих территорий не образует муниципального образования и не пользуется соответствующими правами (например, проведение референдума), органы общественного самоуправления не обладают правами органов муниципальных образований.

Органы территориального общественного самоуправления создаются путем выборов, которые могут проводиться на общих собраниях (конференциях) жителей или путем голосования бюллетенями на избирательном участке. Способ выборов устанавливается законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Органы территориального общественного самоуправления занимаются организацией окружающей среды (зеленых насаждений в городах и др.), следят за сохранностью жилищного и нежилого фонда, объектов социальной сферы, занимаются организацией досуга населения, особенно детей (создают детские площадки и др.), содействуют охране правопорядка, соблюдению прав потребителей, воспитанию детей и молодежи, осуществляют контроль за обслуживанием населения и т.д. Представительные органы местного самоуправления и местная администрация могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления. Они могут установить перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с территориальными органами общественного самоуправления. Однако органы местного самоуправления не вправе передавать территориальным органам решение вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправления.

Устав муниципального образования может постановить, что территориальные общины могут быть юридическими лицами. В этом случае они обладают своими финансами, складывающимися из собственных ресурсов, из средств, выделяемых им из бюджета местного самоуправления (не в административном порядке, а по договору). Собственные средства создаются за счет доходов от своей экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, организаций (какие-то обязательные сборы эти органы устанавливать не вправе). На эти средства может быть приобретено имущество, которое является собственностью территориальной общины.

Если территориальная община является юридическим лицом (ее представляют ее органы), то она вправе осуществлять собственную хозяйственную деятельность, заключать хозяйственные договоры с другими юридическими лицами (например, по благоустройству дворов), принимать на свой баланс различное имущество, получать кредиты и ссуды, приобретать акции и облигации и т.д. Органы территориального общественного самоуправления не реже одного раза в год должны отчитываться о своей деятельности перед собранием (сходом, конференцией) жителей территориальной общины. Жители могут потребовать отчета и во внеочередном порядке. Решения органов территориального общественного самоуправления не должны противоречить законам, актам муниципального образования. Для предприятий, учреждений, должностных лиц, граждан на данной территории такие решения имеют только рекомендательный характер. Публичной власти территориального коллектива эти органы не имеют.

Глава 14 - ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе

Органы местного самоуправления и органы государства. Органы местного самоуправления и его должностные лица (представительные органы, главы муниципальной администрации, муниципальные служащие и др.), как и государственные органы, участвуют в управлении делами общества. Они издают обязательные постановления, могут взимать местные налоги и сборы (в установленных законом пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения, строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслуживанием и т.д. Однако в данном случае такое управление осуществляется, во-первых, путем использования не государственной власти, а власти территориального коллектива, во-вторых, только на местном уровне (свои органы действуют в пределах каждого муниципального образования) и, в-третьих, только присущими им средствами и методами, установленными законом, изданным государством, органами государственной власти. Они не вправе применять многие средства, используемые органами государственной власти (например, уголовные наказания). Хотя в России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, основы их организации и деятельности определяются актами государственной власти — законами РФ и ее субъектов.

Системы органов местного самоуправления. В мире действуют четыре системы управления делами на местах. Три из них являются системами органов муниципального управления, четвертая — государственного управления. Первая — это система управления местными делами только через выборные органы общей компетенции (совет, мэр и др.). В мелких общинах совет заменяет общее собрание жителей (сход), а мэра заменяет староста. Жители могут избирать непосредственно также и других должностных лиц, имеющих отраслевые полномочия (например, казначея общины, шерифа, ответственного за соблюдение общественного порядка). Эта система принята в странах с влиянием англосаксонского права и получила название англосаксонской. В своей основе она характера и для России, где в большинстве субъектов Федерации во всех звеньях существуют только выборные органы общей компетенции, хотя в отдельных республиках, краях, областях выделены административно-территориальные единицы, куда субъект Федерации назначает для управления ими чиновников (администраторов) общей компетенции (Удмуртия, Иркутская область и др.)- Последняя тенденция распространяется в России все шире.

Вторая система получила название романо-германской или континентальной. Она предполагает существование избранного совета и его председателя, являющегося исполнительным органом совета, а в общинах и городах — совета и мэра (исполнительного органа). Кроме общины в других звеньях есть назначаемые чиновники общей компетенции (префекты и др.), которые занимаются многими вопросами местной жизни (в том числе охраной порядка и даже сельским хозяйством), одновременно являются представителями государства, контролирующими законность деятельности местных органов самоуправления, и, наконец, представляют государственную власть на местном уровне. В общинах таким представителем назначается избранный мэр, и в этом качестве он действительно является «агентом» государства. При данной системе советы могут избираться не во всех административно-территориальных единицах: в некоторых их звеньях есть только назначенные чиновники общей компетенции. Такие единицы не являются территориальными коллективами (Германия, Финляндия и др.).

Третья система — иберийская (от старого названия Пиренейского полуострова), существовала в Испании и Португалии, применяется во многих странах Латинской Америки (Бразилия, Колумбия, Перу и др.). Население избирает совет и мэра (префекта в региональных единицах). После избрания префект и мэр утверждаются в качестве представителей государственной власти. Они одновременно по должности являются председателями советов и таким образом сосредоточивают в своих руках исполнительную власть на местах как по общегосударственным вопросам, так-и по вопросам местного значения.

Четвертая система управления на местах — государственная. В своем завершенном виде она действовала и действует в странах тоталитарного социализма (ранее — в СССР, Болгарии, Румынии и т.д., теперь — в Китае, КНДР, Кубе и др.). В этом случае понятие местного самоуправления отвергается. На местах создаются только органы государственной власти — избираемые гражданами административно-территориальных единиц Советы и органы государственного управления общей компетенции — исполнительные комитеты (в Китае они называются «местные народные правительства»). Избранные в состав исполнительных комитетов лица возглавляют отраслевое управление делами на местах (отделы образования, здравоохранения и т.д.). Отделы находятся в двойном подчинении: соответствующему (как правило, одноименному) министерству и своему исполнительному комитету. При других системах двойного подчинения отделов местной администрации не бывает, они подчинены только органам местного самоуправления.

§ 2. Представительные органы местного самоуправления

Коллегиальные выборные органы. Во всех странах в системе местного самоуправления всегда существуют выборные органы, которые занимают основное место в этой системе. Среди выборных органов главное значение имеет коллегиальный представительный орган, состоящий из избранных депутатов или советников. В подавляющем большинстве стран они избираются прямыми выборами, в общинах (низовом звене) — всегда прямыми выборами, но в некоторых странах Востока (Алжир, Сенегал, Марокко, Египет, Индонезия и др.) некоторая часть советников (а иногда — все) избирается непрямыми выборами (делегируется нижестоящими советами, общественными объединениями), нередко особое представительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).

В России во всех муниципальных образованиях представительные органы избираются прямыми выборами. Их названия определяются уставами муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Иногда варианты названий предлагаются в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении (Совет, собрание, комитет и др.), в некоторых случаях такие законы допускают только одно название (Советы депутатов Мордовии). Используются также названия: городская дума, муниципалитет и др. Все муниципальные органы в России однопалатные.

Численный состав представительного органа обычно колеблется в пределах от 5 до 30 депутатов, иногда бывает болыне.В отдельных зарубежных государствах иногда одновременно с депутатами избираются их заместители, которые не имеют права решающего голоса на заседаниях представительного органа. В России это не практикуется. В законах некоторых субъектов РФ установлена минимальная и максимальная численность для разных звеньев представительных органов (например, в поселках Мордовии и сельских Советах — 11 — 15 человек, в районах и городах — 15—35). Иногда содержится требование: если муниципальное образование состоит из нескольких селений, каждое из них должно быть представлено в муниципальном представительном органе.

Правовое положение депутата. Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления в РФ определяются Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., законами субъектов РФ о местном самоуправлении, специальными законами о статусе депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, которые приняты в некоторых субъектах РФ. Некоторые уточняющие положения содержатся и в уставах муниципальных образований. Поскольку депутат является представителем избравшего его населения и выразителем его воли в представительном органе, предусматриваются определенные гарантии его деятельности и некоторые депутатские привилегии. Вместе с тем законодательство устанавливает для депутатов и некоторые ограничения и запреты, связанные с их положением.

К числу гарантий деятельности депутата относятся: 1) срок его полномочий не может быть меньше двух лет, что дает возможность всесторонне проявить себя в работе (сокращение срока возможно только в особых условиях — при досрочном отзыве); 2) срок депутатских полномочий не может быть сокращен в период депутатской работы. Если депутат избран на 4 года, нельзя установить ему двухлетний срок в результате принятия нового закона (устава). Нововведение будет относиться только к вновь избранным депутатам и обратной силы не имеет. Исключение — досрочный роспуск всего представительного органа; 3) местный иммунитет — ограниченная неприкосновенность депутата и выборного должностного лица. Они не могут быть задержаны правоохранительными органами (кроме задержания на месте преступления), подвергнуты обыску, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации.