ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3561
Скачиваний: 5
Наиболее существенные изменения и дополнения в учредительные договоры были внесены Единым европейским актом в той части, которая касалась сфер деятельности сообществ и полномочий их институтов. Именно эти поправки дали основание для рассуждений о «конституционном переустройстве» сообществ, усилении федералистских начал в их организации и деятельности. Да и по своему объему разделы, относящиеся собственно к сообществам, намного превышают раздел о политическом сотрудничестве.
Реформы организации и деятельности сообществ заметно усиливали их наднациональные черты. Государства-члены были согласны передать сообществам ряд функций и, соответственно, полномочий, которые раньше традиционно рассматривались как необходимые признаки суверенитета каждой отдельно взятой страны. Суть реформы наиболее рельефно проявилась в двух направлениях. Прежде всего, были раздвинуты пределы активности сообществ, которые получили возможность действовать в новых и очень важных сферах.
Но этим дело не ограничивалось. Не менее важным было наделение институтов сообществ дополнительными полномочиями.
Самое главное в Едином европейском акте состоит в обязательствах участников завершить формирование единого рынка. В Акте дано определение этого рынка как не имеющей общих границ территории, в рамках которой обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. В статье 13 установлен срок завершения программы создания этого рынка: «Сообщество принимает меры для постепенного создания внутреннего рынка к 31 декабря 1992 г.». Нельзя, однако, не сказать о том, что в декларации, приложенной к Акту, содержится оговорка, в соответствии с которой установление этой даты не имеет юридической силы. Разъяснялось, что страны-участницы хотели тем самым выразить свою политическую волю.
Единый европейский акт существенно дополнил Договор о ЕЭС, введя в него разд. V «Экономическое и социальное сплочение». Деятельность в этой области была нацелена на стимулирование гармоничного развития ЕЭС в целом. Особое внимание обращалось на сокращение разрыва между различными регионами и отставания регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях. Было установлено, что ЕЭС должно стремиться к достижению своих целей, используя структурные фонды (секция гарантий Европейского фонда ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития), Европейский инвестиционный банк и другие финансовые инструменты. Было установлено далее, что Европейский фонд регионального развития призван вносить вклад в устранение основных региональных диспропорций в Сообществе путем участия в развитии или в структурной перестройке регионов, отстающих в развитии, и в конверсии индустриальных районов, находящихся в упадке.
Если экономические аспекты сплочения, как правило, не вызывали особых расхождений во мнениях, то социальные аспекты сразу лее стали камнем преткновения в отношениях между сообществами и некоторыми странами. Премьер-министр Великобритании М. Тэтчер, в принципе никогда не являвшаяся горячим сторонником сильного сообщества, сосредоточила огонь своей критики в первую очередь на попытках разработать и принять Социальную хартию. От имени своего правительства она категорически возражала против предоставления работникам права использовать преимущества единого рынка, в том числе права на равную заработную плату, пенсионное обеспечение, свободное передвижение в рамках сообществ.
Существенным изменением Договора о ЕЭС стало также включение в его текст новой главы «Сотрудничество в экономической и валютной политике (Экономический и валютный союз)». Эта глава вошла в часть 3 раздела II Договора. Единый европейский акт тем самым поддержал развитие Европейской валютной системы и становление ЭКЮ.
Нововведением, сыгравшим впоследствии немаловажную роль в развитии ЕЭС, стали положения Единого европейского акта о социальной политике. Государства-члены объявили, что они будут уделять особое внимание повышению безопасности и улучшению здоровья трудящихся, прежде всего там, где непосредственно осуществляется трудовая деятельность, и ставят своей целью сближение условий труда на основе уже достигнутого прогресса (ст. 21). Однако эти общие положения не были развернуты. Осторожность подхода проявилась, в частности, в том, что Совет получил право по предложению Комиссии, в сотрудничестве с Европейским парламентом и после консультаций с Экономическим и социальным комитетом, принимая решения квалифицированным большинством, устанавливать посредством директив минимальные требования, которые должны были выполняться постепенно, с учетом условий в каждом государстве-члене.
Договор о ЕЭС был, далее, дополнен разд. VI «Исследования и технологическое развитие». Сообщество поставило перед собой цель укрепить научную и технологическую базу европейской промышленности и способствовать повышению ее международной конкурентоспособности. И в этой сфере определяющее значение имели интересы формирования и укрепления единого рынка, что прямо подчеркивалось в Акте.
Единый европейский акт не обошел стороной проблемы, связанные с охраной окружающей среды. Эти проблемы все больше волнуют и тревожат человечество. Деятельность Сообщества в отношении окружающей среды должна быть направлена на достижение трех главных целей: 1) сохранять, защищать и улучшать качество окружающей среды; 2) вносить вклад в защиту здоровья людей; 3) добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов.
Единый европейский акт легитимизировал новый институт сообществ – Европейский совет, занявший самое высокое положение в системе управления сообществами. Фактически это было официальным признанием, конституированием постоянных встреч на высшем уровне, проводившихся на практике с 1974 г. Впервые с предложением регулярно проводить такие встречи выступил президент Франции Жискар Д'Эстен, считавший личные встречи первых лиц государств-членов необходимым условием успешного и быстрого решения наиболее важных и актуальных проблем развития сообществ, равно как и обсуждения принципиальных вопросов европейской и мировой политики. Эти встречи первоначально действительно ограничивались только главами государств и правительств. На них не приглашался даже председатель Комиссии европейских сообществ.
Вскоре, однако, председатель Комиссии настоял на своем участии во встречах на высшем уровне. Кроме того, от государств-членов на эти встречи стали регулярно приглашаться министры иностранных дел. Официальное положение занял руководитель Секретариата, ответственный за ведение протокола, за оформление решений, принятых лидерами стран-участниц. Встречи на высшем уровне стали проводиться, как правило, не реже чем три раза в год.
Единый европейский акт определил состав Европейского совета таким образом, что выделил два уровня его участников: Европейский совет включает руководителей государств и правительств государств-членов и председателя Комиссии европейских сообществ. Им оказывают содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии. Число заседаний Европейского совета было сокращено: он стал собираться дважды в год, каждый раз после истечения шестимесячного срока председательствования очередной страны.
Еще одним новым институтом стал Суд первой инстанции. Его появление объясняется прежде всего перегруженностью главного и до тех пор единственного судебного учреждения в системе сообществ – Суда европейских сообществ. В Суд первой инстанции было перенесено в основном рассмотрение трудовых и административных споров, в которых выступают на одной стороне служащие институтов и других органов сообществ, а на другой – учреждения сообществ.
Обращаясь к проблемам развития Европарламента, следует отметить закрепление в Едином европейском акте «процедуры сотрудничества». Она отразила известное повышение роли Европарламента в системе институтов сообществ, его более активное включение в процесс принятия решений. Однако значение процедуры сотрудничества не надо преувеличивать. Речь шла о том, что в тех случаях, когда в соответствии с Актом Совет должен взаимодействовать с Европар-ламентом, при принятии решений нужно соблюдать определенные правила, касающиеся последовательности действий, сроков и взаимоотношений обоих институтов. Но тем не менее предпринятые шаги не следует и недооценивать. Удельный вес Европарламента в системе институтов сообществ возрастал. Произошла определенная переориентация развития институционной системы сообществ.
Самое главное, что было сделано в механизме управления сообществами, – это подчеркнута важность и подтвержден принцип принятия решений в Совете большинством голосов. В ряд статей Договора о ЕЭС были внесены формулировки типа: «Совет, принимает решения квалифицированным большинством» (ст. 49, 56, 57, 149). Акт уточнил критерии, определяющие такой порядок голосования. Одновременно были оговорены условия, при которых для принятия решения Советом требовалось единогласие его членов.
Принцип единогласия при принятии решений не был окончательно устранен и тогда, когда могло происходить голосование по принципу большинства. Положения Люксембургского протокола 1966 г. отнюдь не утратили силу. В случае, если проект решения в Совете существенно затрагивал интересы одного или нескольких государств-членов, решение могло откладываться до тех пор, пока участники заседания не придут к консенсусу. Известная непоследовательность и противоречивость были заложены, как видно, в самом подходе к принципу принятия решений. Отсюда и незначительность «сухого остатка» от достаточно продолжительного, нелегкого переговорного процесса, предшествующего подписанию Акта.
Разработка и принятие Единого европейского акта показали, что государства – члены сообществ выходят за рамки чисто экономической интеграции и стремятся координировать свои действия, вырабатывать общую политику в сфере международных отношений и внешней политики. Трудно точно определить взаимосвязь экономической интеграции и политического сотрудничества. Можно только с уверенностью сказать, что формирование общего рынка во многом предопределяет внешнюю политику государств – членов сообществ. Но не более того.
Проводить знак тождества между сотрудничеством государств в двух имеющих немаловажную специфику сферах – экономике и внешней политике – было бы по меньшей мере неосторожно. Становление и развитие политических союзов, как свидетельствует история, вряд ли протекает по тем же канонам, которые применяются в экономических союзах. Несмотря на имеющееся сходство институтов и процедур, можно найти много различий, и при том существенных. Европейское политическое сотрудничество – это скорее не жесткая система связей и отношений, а координационный и согласи-тельный механизм по внешнеполитическим проблемам. Временами можно наблюдать процессы упрочения союза, но иной раз за этим следует откат, проявляющийся в несогласованных акциях государств-членов, как это было, например, в период югославского процесса на рубеже 90-х годов.
Можно выделить в качестве отдельного этапа развития сообществ конец 80-х – начало 90-х годов, когда сообщества не только оправились от недугов кризисных лет, но и приобрели «второе дыхание». Достигнутое позволило сформулировать далеко идущую цель – «Европа без границ». Намеченная программа мер предусматривала прежде всего завершение формирования внутреннего рынка, что затрагивало практически все направления политики сообществ.
Политика экономического выравнивания в эти годы вышла на первый план. В ней можно выделить пять направлений. Во-первых, увеличивалась финансовая помощь для подъема отсталых регионов. Во-вторых, принимались меры по ускоренному развитию отстающих промышленных регионов. В-третьих, разрабатывались и осуществлялись меры, направленные на преодоление безработицы. В-четвертых, были объявлены программы включения молодежи в трудовую жизнь. И в-пятых, уделялось много внимания обновлению технологии и перестройке структуры производства в сельском и лесном хозяйстве с учетом новых требований, а также развитию сельских регионов.
Новый, более сложный и ответственный этап развития сообществ закономерно должен был найти отражение в сфере правового регулирования. Это подразумевалось само собой, ибо необходимо было оформить и закрепить увеличившуюся «территорию интеграции», включив в нее дополнительные участки. Но важно другое: интересы формирования единого внутреннего рынка, достижение установленных рубежей к 1992 г. требовали более совершенных, отлаженных и эффективных юридических инструментов. С одной стороны, надо было уделять больше внимания содержанию правовых актов, особенно четкому определению прав и обязанностей, а с другой – как никогда актуальной стала проблема реализации права сообществ, что в свою очередь обусловливало заботу об укреплении соответствующих механизмов.
Право сообществ и раньше было трудно упрекнуть в статичности. Оно постоянно развивалось, расширялись пределы его действия. Но теперь стало необходимым регулировать многие новые стороны формирования внутреннего рынка, действия участников отношений, складывающихся на этом рынке, в том числе физических и юридических лиц.
Еще одно изменение обозначилось в соотношении материального и процессуального права. Институты сообществ стали уделять явно больше внимания процессуальной стороне дела. Это, видимо, обусловливалось стремлением государств-членов к созданию определенных гарантий против принятия решений, отражающих частные или преходящие интересы. Рост массива процессуальных норм как бы продолжил заложенную в Римских договорах тенденцию. Он коснулся не только специальных процессуальных актов, но и главным образом общих установлений.
VII. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ
Маастрихтский договор
90-е годы открыли новый этап развития сообществ. В сфере экономической интеграции были достигнуты результаты, которые в целом можно охарактеризовать как позитивные, подтверждающие обоснованность и перспективность избранного курса. Простое сопоставление с серединой 80-х годов подтверждает этот вывод. Единый рынок, вызывавший вначале столько споров и разногласий, в основном состоялся, к концу 1992 г. отпали административные и технические барьеры, прежде препятствовавшие свободному движению товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами – членами сообществ. На этой основе заметно укрепилась экономическая стабильность сообществ, что создавало условия для их дальнейшего развития. Вместе с тем в ряде сфер интеграции стала ощущаться потребность в более тесной связи экономических и политических факторов. В целом создавались предпосылки для того, чтобы поднять интеграцию на новый, более высокий уровень.
Бесспорно, далеко не все интеграционные процессы шли гладко, без осложнений. Это проявлялось в различии подходов государств-членов к определению приоритетов в политике сообществ, темпов и способов ее реализации. На ходе интеграции сказывались неодинаковые возможности стран, их разделение на богатых и бедных, нуждавшихся в помощи сообществ. Нельзя было игнорировать противодействие оппозиционно настроенных политических кругов в отдельных странах, как, например, в Великобритании. Но понимание того, что потенциал интеграции нужно использовать во все более полном объеме, стало преобладающим в правительственных кругах западноевропейских стран. Задержки в пути не только были бы потерей времени, но и означали бы проигрыш в конкуренции, развернувшейся в мире.
Суть нового витка интеграции состояла в том, чтобы по возможности преодолеть отрыв, обособленность решения экономических проблем от всех остальных, дополнить взаимодействие государств-членов в проведении «общих политик» (валютной, экономической, сельскохозяйственной, торговой, социальной политики и др.) более тесным сотрудничеством в сфере международных отношений, создания системы безопасности и в борьбе с преступностью. До сих пор экономическая интеграция и другие сферы сотрудничества государств – членов сообществ были организационно обособлены. Это становилось тем более заметно, что сообщества стали все активнее выступать на международной арене. Прежний отрыв экономических интеграционных процессов от сотрудничества в сфере внешней политики, не игравший заметной роли на предыдущих этапах развития сообществ, стал сказываться все ощутимее. Он серьезно занижал эффективность дипломатических акций сообществ. Идея реформы витала в воздухе и здесь. Кстати, Единый европейский акт особо оговаривал, что через пять лет после его вступления в силу государства-члены должны изучить вопрос о необходимости пересмотра раздела III «Положения о Европейском сотрудничестве в области внешней политики» (п. 12 ст. 30).