ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3460
Скачиваний: 4
Отнюдь не переоценивая прокламированные идеи и намерения, которые повторяются во многих важнейших документах, определяющих назначение, структуру и порядок функционирования сообществ, нельзя не признать, что идеологическая сторона дела с самого начала играла и вплоть до настоящего времени продолжает играть немаловажную роль в интеграционных процессах. Торжественные заявления присутствуют в правовых актах в качестве своеобразного камертона, настраивающего клавиши инструментов интеграции. Уничтожение барьеров, разделявших страны до начала построения ими общего рынка, было предопределено глубинными интересами нового времени, верно понятыми потребностями политики. Поэтому появление и усиление все новых наднациональных компонентов стало определяющей чертой развития сообществ.
Интеграция, с одной стороны, развивалась в условиях, характеризовавшихся то подъемами, то спадами в западноевропейской и всей мировой экономике. Нельзя не видеть, что падение деловой активности, спад производства в ряде ключевых отраслей, инфляция и рост безработицы прямо сказывались на темпах интеграции. С другой стороны, борьба экономических интересов и политических подходов как внутри государств-участников, так и в рамках собственно сообществ порождала немало противоречий и столкновений, приводила к конфликтным ситуациям, порой перераставшим в серьезные кризисы. Эту сторону истории также нужно постоянно иметь в виду, ибо без ее учета трудно понять и оценить те или иные события, конкретные решения и даже развитие сообществ в целом.
История показала, что объективная экономическая потребность в ускорении интеграции и связанные с этим выводы в других сферах общественного развития нередко ограничивались и сдерживались под влиянием стереотипов мышления, унаследованных от прошлого. В особенности живучими в сознании не только политиков, но и широких слоев населения оставались представления, порожденные абсолютизацией государственного суверенитета, унаследованным от прошлого страхом утраты независимости. На такой почве временами усиливалось чрезмерно осторожное и даже негативное отношение к сообществам как к наднациональной силе, вновь и вновь возрождались лозунги автаркии.
Развитие сообществ после вступления в силу Римских договоров 1957 г. в целом несло на себе печать времени. Практика вносила поправки как в первоначальные замыслы, так и в осуществляющиеся программы. Становилось все более ясным, что на данном этапе интеграции государствам отнюдь не грозит опасность насильственной федерализации, даже в ее скромном виде. Государства-члены были крайне осторожны в отношении наднациональных черт сообществ, энергично отстаивая свои собственные интересы. Прагматические соображения больше, чем абстрактные идеи, определяли как выбор конкретных задач, так и пути их решения.
Впрочем, порой баланс интересов нарушался не только групповыми, но и односторонними акциями государств-членов. Сообщества пережили, например, серьезнейший кризис в середине 60-х годов, вызванный разногласиями при обсуждении в Совете предложений о финансировании общей аграрной политики. Франция выступила с определенными возражениями против условий плана, предложенного Комиссией. Но эти разногласия могли бы быть сняты в ходе доработки плана. Гораздо более существенным стало то, что генерал де Голль, который был в то время президентом Франции, не считал возможным согласиться с принципом принятия решений в Совете большинством голосов. Несмотря на то что Римский договор 1957 г. предусмотрел введение этого принципа и даже определил дату введения – 1 января 1996 г., де Голль отказался от его реализации. Он не мог представить себе, что Франции придется в международной организации следовать воле большинства и подчиняться не устраивавшим ее решениям.
Сначала Франция отозвала своих представителей из институтов сообществ. Например, член Совета от Франции в течение полугода не принимал участия в заседаниях Совета. Де Голль настаивал на том, чтобы другие страны также отказались от принятия решений на основе принципа большинства. Однако этого не произошло. Пять государств-членов продолжали отстаивать свою позицию. В результате сложилась ситуация, получившая наименование «кризиса пустого стула». Он вносил серьезный разлад в управленческую деятельность в сообществах и практически парализовал их функционирование. Нужно было искать выход из кризиса, что соответствовало как интересам «пятерки», так и усилению проевропейских настроений во Франции. Стороны вскоре пришли к компромиссу, отраженному в специальном протоколе, подписанном министрами иностранных дел всех шести государств-членов в январе 1996 г. в г. Люксембурге5.
Люксембургский протокол сразу же назвали «согласием о несогласии». В сущности, в нем речь шла о том, чтобы максимально ограничить, – если вообще не приостановить, – применение принципа большинства при голосовании. Франции удалось настоять на том, что способом принятия решений в Совете по главным вопросам становился консенсус. Поэтому в Протоколе, с одной стороны, воспроизводился принцип большинства, а с другой – устанавливалось, что решения, затрагивающие важные интересы одного или нескольких партнеров, должны приниматься Советом на согласованной основе с учетом «взаимных интересов и интересов сообществ». Более того, поскольку Франция активно отстаивала свою позицию, в отдельном пункте Протокола было зафиксировано, что по особо важным вопросам обсуждение в Совете должно продолжаться до тех пор, пока не будет достигнуто единогласие. Это была, в сущности, победа де Голля.
Компромисс, достигнутый в Люксембурге, надолго, почти на два десятилетия отложил переход к принятию решений в Совете большинством голосов. Вплоть до середины 80-х годов сообщества придерживались договоренностей, достигнутых в целях преодоления «кризиса пустого стула». И это объяснялось не только влиянием позиции де Голля. Видимо, в других странах также были противники усиления роли институтов сообществ, придания им все более явного наднационального характера. Осторожность и постепенность вновь возобладали в политике государств-членов, которые отнюдь не спешили с реализацией профедералистских идей. Лишь экономические и в некоторой мере политические потребности более позднего времени смогли заставить провести в жизнь реформу, задуманную еще в середине 50-х годов.
Особая позиция Франции проявлялась не раз и в других сферах развития сообществ. Эта страна трижды (в 1958, 1963 и 1967 гг.) отказывалась дать согласие на вступление Великобритании в «Общий рынок». (В соответствии со ст. 237 Договора о ЕЭС прием новых членов возможен только при согласии всех участников Сообщества.) Позиция Франции во многом объяснялась тем, что она опасалась приобрести партнера, способного потеснить ее с занятых рубежей. Видимо, существенными были и опасения де Голля, рассматривавшего Великобританию как своего рода «троянского коня» Соединенных Штатов, желающих диктовать свои условия Европе.
Смысл политики Франции при де Голле был раскрыт в докладной записке посла СССР в Париже в то время – В.М. Виноградова. Он отмечал: «Прямым следствием намерения де Голля обеспечить руководящее положение Франции в рамках «малой Европы» и таким образом ее преобладающее влияние в континентальных странах Западной Европы являлось устранение Англии от активного участия в обсуждении различного рода «европейских вопросов»... В сложившейся обстановке Франция со своей стороны предпринимает меры к тому, чтобы максимально затруднить вступление Великобритании в «Общий рынок», понимая, что она не намерена играть в нем роль второстепенного члена»6.
Вполне понятно, что Великобритания, а также другие западноевропейские страны, оставшиеся за пределами сообществ, стали проявлять определенное беспокойство в связи с интеграцией «шестерки». Еще в середине 50-х годов Великобритания выступила с инициативой создания зоны свободной торговли, которая, с одной.стороны, снимала бы некоторые пограничные барьеры между странами-участницами (таможенные тарифы и квоты, ограничения движения капиталов и проч.), предусматривала бы согласование политики стран по ряду направлений экономического развития, в том числе в сельском хозяйстве, а с другой стороны, не несла бы с собой ограничения государственного суверенитета, чем, по мнению британского руководства, грозило присоединение к сообществам. Великобритании удалось получить поддержку Скандинавских стран, а также двух европейских «нейтралов» – Австрии и Швейцарии.
План удался. В виде своеобразной альтернативы ЕЭС в 1960 г. была учреждена Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). В нее вошли Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швейцария и Швеция. (Позднее в ЕАСТ вступила Исландия, а Финляндия и Лихтенштейн стали ассоциированными членами.) Страны-участницы стремились прежде сего защитить свои экономические интересы. Великобритания в добавок к этому, а порой и в первую очередь, рассчитывала на то, что через ассоциацию ей удастся сохранить, а может быть и укрепить свое пошатнувшееся лидерство среди малых стран. Однако очень скоро выяснилось, что ЕАСТ не только не стала, но и не способна была стать конкурентом ЕЭС. У нее не было эффективной организации. Небольшой секретариат, учрежденный в Женеве (Швейцария), был несопоставим с системой институтов сообществ. Время от времени проводились встречи министров стран – членов ЕАСТ, но они так и не стали регулярными. В то время как ЕЭС создало таможенный союз, ввело общие тарифы и начало проводить общую аграрную политику, ЕАСТ занималась исключительно вопросами торговли между входящими в нее государствами.
Отношения между ЕЭС и ЕАСТ развивались достаточно благоприятно. Это достигалось главным образом благодаря тому, что между Сообществом и почти каждым из государств – членов ЕАСТ были заключены соглашения о торговле. Нормальные экономические отношения развивались также между странами, входившими как в ЕЭС, так и в ЕАСТ. Происходило явное укрепление связей как на двусторонней, так и на многосторонней основе. При этом ситуация, в которой оказывались сообщества на разных этапах своего развития, играла явно доминирующую роль в системе отношений стран, составлявших ЕЭС и ЕАСТ.
Конец 60-х и начало 70-х годов, казалось, вселяли немалый оптимизм. В середине 1968 г., на полтора года раньше намеченного срока было завершено создание Таможенного союза. Более того, заметны были настроения, близкие к эйфории. В 1971 г. был принят так называемый план Вернера, предусматривавший создание к 1980 г. Экономического и валютного союза, а также политического союза. На Парижской встрече на высшем уровне (октябрь 1972 г.) ее участники декларировали свою решимость «до конца текущего десятилетия трансформировать весь комплекс своих отношений в Европейский союз». Но вскоре наступило отрезвление.
Следующее десятилетие как будто специально добавляло один суровый аргумент за другим в пользу самых крайних пессимистических настроений. Страны, входившие в сообщества, оказались в кризисе, вызванном расстройством Бреттон-Вудской валютной системы и многократным повышением цен на нефть, импортируемую из арабских стран Ближнего Востока. Долгое время они не могли справиться с высокой инфляцией, массовой безработицей, падением производства. Если учесть, что война на Ближнем Востоке, разразившаяся в октябре 1973 г., выявила резкое противоречие интересов отдельных стран, то не покажутся чрезмерными усиливавшиеся в то время опасения за судьбу сообществ в целом. К тому же институты сообществ практически работали во многом на холостых оборотах.
Перепады в развитии сообществ, несомненно, сказывались на содержании и темпах интеграционных процессов. Однако они не могли кардинально изменить ход истории. Более того, через преодоление трудностей и осложнений шло укрепление сообществ, вырабатывалась согласованная политика, учитывавшая реальные обстоятельства и сопровождавшаяся постоянной корректировкой конкретных целей, путей и средств их достижения. То, что казалось на первый взгляд непреодолимым препятствием, непредсказуемым результатом неблагоприятного соотношения политических сил, победой субъективного подхода, оборачивалось в конечном счете продвижением вперед, опирающимся на консенсус в принятии решений. Обострения и трудности не подрывали основную идею интеграции, а наоборот, подвергая ее испытаниям, показывали, что альтернативы нет и государствам-членам необходимо совместно искать и находить пути выхода из создавшегося положения.
Постепенно, хотя и нелегко и порой с немалыми издержками, набирал обороты механизм сообществ. 8 апреля 1965 г. «шестерка» заключила Договор о слиянии, в соответствии с которым для всех трех сообществ учреждались единый Совет и единая Комиссия. Это было хорошим предзнаменованием для тех, кто вынашивал планы слияния не только институтов, но и самих сообществ. Однако так далеко государства-члены идти не собирались. Даже реализация Договора о слиянии натолкнулась на сопротивление. После его подписания потребовалось еще два года для того, чтобы на практике провести слияние прежде раздельных институтов. Новая Комиссия начала функционировать лишь 6 июля 1967 г.
Проведенная реорганизация оказалась полезным делом. Это касалось не только Комиссии и Совета. Более слаженно, а главное, действеннее стал работать весь управленческий механизм сообществ.
Реформа механизма управления сообществами на этом не закончилась. Существенно увеличивавшаяся в размерах финансовая деятельность в рамках сообществ обусловила создание еще одного учреждения – Палаты аудиторов (1977). Повышению роли Европар-ламента способствовали прямые выборы, впервые проведенные в 1979 г.
Интеграция стала приносить очевидные экономические результаты, хотя не во всех сферах, не всегда и не сразу. Следует отметить в особенности, что в целом полезно и эффективно заработал Таможенный союз, который ощутимо способствовал развитию торговли. Сообщества сумели проявить себя в деле преодоления экономических трудностей 70-х годов. Их бюджет увеличился и, что важно, стал пополняться за счет собственных поступлений.
В этих условиях было объяснимо все усиливавшееся стремление западноевропейских стран к вступлению в сообщества. Изменилось отношение к кандидатам внутри сообществ. Это в первую очередь относится к Франции, где к тому же произошла смена правительств. Генерал де Голль ушел в отставку, а его преемники внесли свои коррективы во внешнеполитический курс. Не кто иной, как президент Ж. Помпиду внес предложение о созыве совещания в верхах специально по вопросу о расширении сообществ. К этому времени переменилась политика США, которые в Западной Европе стремились сбалансировать свои отношения с разными странами и не делали более ставку только на Великобританию. В итоге сообщества открыли свои двери для новых членов.
Новая ситуация привела к тому, что правительство Великобритании сочло для страны полезным вступить в сообщества: ЕАСТ не смогла удовлетворить британские интересы. Примеру Великобритании последовали Дания и Ирландия. В январе 1972 г. эти три страны были приняты в сообщества и «шестерка» превратилась в «девятку». Свое желание вступить в сообщества выразило также правительство Норвегии.
В Великобритании Договор о присоединении, который, строго говоря, относился к прерогативам королевской власти, был подтвержден парламентом. В Ирландии, где необходимо было внести поправку в конституцию, вопрос был решен общенародным референдумом. В Дании и Норвегии также проводились референдумы, но если датчане в большинстве своем высказались в поддержку вхождения в сообщества, то национальный референдум в Норвегии дал противоположный результат.