ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3570
Скачиваний: 5
Своими положениями об общей внешней политике и политике безопасности Маастрихтский договор отразил намерение государств-членов перейти к более высокому уровню согласования своих действий на международной арене. Это было сделано несмотря на то что, казалось, накопленный опыт говорил лишь о неудачах. Даже Европейское политическое сотрудничество, предусматривавшее всего лишь систематические консультации министров иностранных дел, так и не заработало. Государства – члены сообществ продолжали проводить свою внешнюю политику несогласованно, не выделяя и не защищая общие интересы. Однако события в мире, и особенно на Европейском континенте, подталкивали эти страны к необходимости активно выступать сообща. Как было заявлено в Маастрихтском договоре, «Союз начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности» (ст. «J»). Как никогда объемно очерчена в Договоре сфера общей внешней политики и общей политики безопасности.
Нововведением стали также положения о сотрудничестве в сфере правосудия и внутренних дел, выделенные в отдельный общий раздел. Такое сотрудничество не предусматривалось ни Парижским (1951), ни Римскими (1957) договорами, ни последующими документами учредительного характера. Нельзя сказать, что сотрудничество между судами и полицейскими службами государств-членов до этого вообще отсутствовало. Оно было и постепенно развивалось, поскольку жизнь диктовала потребность в нем. Но ни уровень сотрудничества, ни его масштабы нельзя было считать достаточными.
Речь шла об очень широкой сфере. Необходимо было согласовывать политику предоставления убежища, правила пересечения границ государств-членов и иммиграционной политики, включая вопросы борьбы с несанкционированной иммиграцией. Нуждались в согласовании условия проживания граждан третьих стран на территории государств-членов, включая восстановление семей и получение работы по найму. На общем фоне роста преступности, принимавшей транснациональный характер, развертывания наркобизнеса, резкого усиления терроризма нуждались в пересмотре организационные формы взаимодействия полицейских служб государств-членов. Без этого борьба с тяжкими международными преступлениями не могла бы вестись с должной эффективностью.
Если выделить самое важное нововведение, то, видимо, надо отметить, что Маастрихтский договор создал существенные предпосылки – институционные, правовые, организационные – для укрепления единства в рамках интеграционных процессов. С известной долей условности можно сказать, что Договор способствует расширению и углублению профедералистских тенденций в развитии сообществ и Европейского союза. Правда, Европейский союз оказался очень далек от того, о чем грезят поборники перехода к федерализму, хотя само его учреждение означало определенное, но достаточно осторожное продвижение в этом направлении. Принципиальное значение, далее, имело закрепление в Договоре института гражданства Европейского союза, что самым тесным образом связано с признанием основных прав человека также и «европейскими» правами, которые должны принадлежать гражданам Союза. Вместе с тем следует подчеркнуть, что идея политического союза в текст Договора не попала.
Профедералистские тенденции в известной мере подкреплялись не только общеполитическими статьями, но и немаловажными положениями Маастрихтского договора, распространяющими данный подход на конкретные сферы интеграции, в особенности на экономику и социальную сферу. Дело, таким образом, не ограничивалось декларациями о намерениях.
Договор содержит прежде всего положения, направленные на создание Экономического и валютного союза, введение единой валюты в рамках Европейского союза. Установлено, что к 1999 г. такая валюта, получившая после долгих дискуссий наименование «евро», должна заменить национальные валюты государств-членов, что в свою очередь явится заключительным аккордом в становлении Экономического и валютного союза. Стремясь осуществить Социальную хартию, принятую еще в 1989 г., участники Маастрихтского договора подписали Соглашение о социальной политике, в котором поставили перед собой следующие цели: содействие занятости, улучшение условий жизни и труда, надлежащая социальная защита, диалог между управлением и трудом, развитие человеческих ресурсов. Соглашение не распространялось только на Великобританию, которая не поддержала расширение полномочий Сообщества в этой сфере.
Произошло дальнейшее, и при том значительное, укрепление организационного единства сообществ. Возвращаясь к переименованию Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество, следует еще раз сказать о том, что речь шла о выделении главного, ведущего звена в системе трех сообществ. Следующий шаг привел к тому, что на базе всех трех сообществ, – а ни одно из них не было упразднено, равно как не произошло и их слияния, – был учрежден Европейский союз. Хотя в Маастрихтском договоре сказано, что этот союз учрежден на базе не одних только сообществ, а дополнен сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с Договором, практически он представляет собой структуру, объединяющую все три сообщества и реализующую идею их единства. Характерно, что с учреждением Европейского союза не были созданы новые институты и другие органы. Как установлено в статье «С» Договора, в Европейском союзе действует единая институционная система.
Ее развитие также весьма показательно. Прежние институты сохранились, их сферы деятельности, основные функции и компетенция не подверглись сколько-нибудь существенному пересмотру. Тем не менее многие институты стали называться иначе, отражая дух Маастрихтского договора. На своем заседании 8 ноября 1993 г. Совет европейских сообществ принял решение о том, чтобы именоваться впредь Советом Европейского союза. Были переименованы, далее, Комиссия европейских сообществ в Европейскую комиссию и Палата аудиторов в Европейскую палату аудиторов. Самым важным шагом в системе управления стало закрепление Европейского совета в качестве главного, руководящего органа. Как сказано в Маастрихтском договоре, Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры.
Усиление профедералистских тенденций в системе сообществ и Европейского союза не следует, однако, преувеличивать. Даже на волне бесспорных интеграционных успехов и новых больших ожиданий государства-члены сохраняли заметную осторожность и выдержку. Мера наднациональности никогда не выходила за пределы, диктуемые интересами обеспечения государственного суверенитета. Сообщества и Европейский союз продолжали носить «гибридный характер»: они сочетали качества международной организации и квазигосударственной федеральной структуры. Это предопределяло построение и деятельность каждого из институтов, причем не в общем плане, не одинаково для всех, а в зависимости от их назначения.
Подчеркивая значение Маастрихтского договора, необходимо иметь в виду, что он отнюдь не решил, да и не мог решить все проблемы развития западноевропейской интеграции. Договор нужно воспринимать, прежде всего учитывая конкретно-историческую обстановку, существовавшую во время его принятия. Он отразил ту меру готовности государств-участников пойти вперед, которая имелась не только на словах, но и на деле. Отсюда проистекают встречающиеся в Договоре неясности, противоречия, просто «белые пятна». Даже эксперты, посвященные в дела Европейского союза, затрудняются порой ответить на многие вопросы, связанные с раскрытием его природы, качественных отличий, привнесенных в интеграционные процессы после Маастрихта.
Небезынтересен ответ, данный 15 декабря 1994 г. Комиссией на запрос депутатов Европарламента относительно природы Европейского союза. Комиссия напомнила, что начиная с Конгресса в Гааге в 1948 г. существуют два лагеря: «с одной стороны, «федералисты», которые выступают за то, чтобы европейским властям были переданы четко обозначенные полномочия, а с другой стороны, сторонники Союза, «унионисты», которые считают, что дальнейшее развитие Европы возможно только путем достижения компромиссов между государствами, сохраняющими полный суверенитет и не делегирующими никакие свои полномочия. Договор о Европейском союзе не усилил раскол между этими двумя лагерями; он скорее объединил их в рамках общего компромисса». Как видно, четкости в представлениях не хватает даже тем, кто, казалось бы, находится в самом центре механизма управления делами сообществ и Европейского союза.
Правовая природа Европейского союза
Как уже не раз отмечалось, интеграция в Западной Европе до Маастрихта носила преимущественно экономический характер и все ее предшествующие этапы подтвердили это. В сфере экономики были последовательно созданы ЕОУС, ЕЭС, Евратом. Реформы, проведенные в последующие годы, касались прежде всего организационных дел (слияние институтов сообществ, повышение роли Ев-ропарламента и т.п.). Все три сообщества сохранялись, хотя постепенно ЕЭС на практике все более отчетливо доминировало в рамках триады, а ЕОУС и Евратом, представляя частные, секторальные интеграционные структуры, отходили на задний план. Механизм интеграции не претерпел кардинальных перемен после принятия Единого европейского акта, который в принципе пошел путем, определенным в Парижском (1951) и Римских (1957) договорах. Под этим углом зрения Маастрихтский договор должен был стать важной вехой в развитии интеграции, ее принципиально новым рубежом, обозначившим сущностные перемены в характере, формах и методах деятельности европейских сообществ.
Однако на практике значение Маастрихтского договора было совсем не таким, о каком мечтали поборники федералистского подхода к интеграции. Широковещательные декларации о единстве государств-членов далеко не всегда были реализованы. Поэтому вопрос о том, каковы же, собственно, правовые последствия Договора, представляется далеко не столь простым, как это может показаться на первый взгляд. Если с таким вопросом обратиться к любому читателю, то нет сомнений в том, что ответ будет однозначным: Маастрихтским договором был учрежден Европейский союз. И это значит очень многое, поскольку вроде бы достигнута цель, которая в общем виде выдвигалась еще на заре интеграции, а в Едином европейском акте формулировалась как вполне зримая и непосредственная задача. Правда, о том, как будет выглядеть сам Союз, тогда не говорилось. Но имелось в виду, что произойдет событие всемирно-исторического значения.
Маастрихтский договор провозгласил решимость его участников обозначить новый этап в развитии европейской интеграции, начавшийся с учреждением европейских сообществ, осознание ими исторического значения прекращения разделенности Европейского континента и необходимости создания прочных основ для строительства будущей Европы (см. преамбулу). Но сразу же бросалось в глаза, что подписание Маастрихтского договора прошло как-то без особого подъема, можно сказать, несколько буднично. Как уже говорилось, процесс ратификации показал, что в ряде стран создание Европейского союза было встречено с непониманием и даже несогласием значительной части населения. У идеи более тесной интеграции появились не только новые союзники, но и новые противники. И это объяснимо: создание Европейского союза произошло на конкретном историческом фоне, характеризовавшемся как различием национальных интересов государств-членов, так и разной степенью их готовности к новым виткам интеграции.
То, что зафиксировано в Маастрихтском договоре, можно рассматривать как некий компромисс и своего рода полумеру по сравнению с тем, что могли ожидать наиболее ревностные поборники идеи единения Европы. Известно, что Европейский союз виделся ими до Маастрихта как почти полное слияние двух линий развития. С одной стороны, речь шла о дальнейшем сближении сообществ на базе единого рынка, а с другой – о соединении сообществ с так и не реализовавшимся в намечавшихся масштабах Европейским политическим сотрудничеством, о создании некоего экономико-политического единого комплекса. Однако эти и подобные им планы не были осуществлены, так как явно расходились с реальной ситуацией, сложившейся в сообществах в целом и практически в каждом государстве-члене в отдельности.
В этой связи следует отметить, что Маастрихтский договор, и особенно торжественные декларации, звучавшие в связи с его подписанием, определенно страдают завышенностыо намерений. Это наглядно проявляется в самой конструкции Европейского союза. Его зачастую сравнивают с храмом, покоящимся на трех опорах, или используется образ дома, собираемого из трех главных строительных компонентов. Сами по себе такие сопоставления не могут вызывать возражений. Однако нельзя согласиться с тем, что в качестве равнозначных опор или строительных компонентов изображают феномены, которые практически, да и строго формально не являются равноценными. Получается, что как сообщества, так и две новые сферы политического сотрудничества, которыми сообщества дополнены, – это чуть ли не три одинаковые «опоры» или три «строительных компонента». Рисуемая таким путем картина может ласкать взор составителей Договора, но она искажает действительность. У названных опор и строительных компонентов различные качественные характеристики, не позволяющие ставить их на один уровень.
Сообщества – это первооснова и фундамент Европейского союза, его несущая конструкция. Формулировка, в соответствии с которой Союз создается на базе сообществ (ст. «А» Маастрихтского договора), подтверждает это. Сообщества «дополняются» двумя другими компонентами (опорами), которые названы в Маастрихтском договоре: 1) «сферами политики», под чем понимается общая внешняя политика и общая политика безопасности; 2) «формами сотрудничества в соответствии с настоящим договором». Здесь имеется в виду сотрудничество в области правосудия и внутренних дел.
Маастрихтский договор никоим образом не изменяет и даже вообще не затрагивает действующие положения о правосубъектности всех трех сообществ: она сохраняется в полном объеме. Все три сообщества полностью сохранили свой статус. Что же касается вопроса о правосубъектности Европейского союза, то он как бы остался за кадром. Строго говоря, Договор не содержит ни одного положения, четко квалифицирующего статус Союза. Весьма трудно косвенно толковать отдельные статьи Договора. Не дала ответа на вопрос и последующая практика, в том числе практика Суда европейских сообществ. Нет больших сдвигов в научной сфере, в которой до сих пор идут нескончаемые споры, пока что не приведшие к сколь-нибудь существенным результатам.
Неясность усиливается тем, что, умалчивая об общей правосубъектности Европейского союза, Маастрихтский договор тем не менее содержит положения, говорящие о его определенной международной правосбуъектности. Так, в статье «О» устанавливаются правила приема в Союз, а государства, в него входящие, именуются членами Союза. Договор не переносит на Союз полномочия, которыми наделены сообщества, однако предусматривает некоторую компетенцию Союза в сферах общей внешней политики и общей политики безопасности, внутренних дел и правосудия. Европейский союз не выступает как единое целое в международных организациях, где действуют его государства-члены, однако, согласно пункту 1 статьи «J».5, председательствующее государство-член представляет Союз в вопросах, отнесенных к общей внешней политике и политике безопасности. Последнее положение позволяет государствам-членам, не входящим в ту или иную международную организацию, быть тем не менее представленными в ней.
Различие между Европейским союзом особенно отчетливо проявляется в том, что в Маастрихтском договоре нет даже намека на то, что в государствах-членах Союзу предоставляется правоспособность, признаваемая национальными законодательствами за юридическими лицами. Европейскому союзу тем самым отказано в праве приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в судопроизводстве. Никаких позиций в национальном праве у него нет.
Статус любого субъекта права так или иначе зависит от его назначения. Но и в этом отношении Маастрихтский договор весьма расплывчат. Он не очень четко определяет суть и ролевые функции Европейского союза. Его задача сформулирована следующим образом: «организовать, с помощью методов, характеризуемых сплоченностью и солидарностью, отношения между государствами-членами и между их народами» (ст. «А»).