ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3468
Скачиваний: 4
Более полное, но не исчерпывающее представление о функциях Союза можно получить из перечня его главных целей. Союз призван:
содействовать устойчивому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу, особенно путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального сплочения и создания Экономического и валютного союза, в конечном счете включающего введение единой валюты;
способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене, особенно путем осуществления общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны;
усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза;
развивать тесное сотрудничество в области правосудия и внутренних дел;
полностью сохранять достигнутый уровень интеграции и опираться на него, чтобы определить посредством применения предусмотренной процедуры, в какой мере политика и формы сотрудничества, сформулированные Маастрихтским договором, нуждаются в пересмотре для обеспечения эффективности механизмов и институтов сообществ (см. ст. «В»).
Как видно, Европейскому союзу было предписано развивать свою деятельность в самых разных направлениях, решать задачи, возникающие в различных сферах интеграции. При этом нельзя не обратить внимание на весьма важное обстоятельство, отличающее его от других межгосударственных союзов: он продолжает развивать и укреплять своеобразный, «гибридный» характер, заложенный в европейских сообществах. С известной долей условности можно сказать, что, в то время когда традиционные межгосударственные союзы сохраняют и закрепляют незыблемые качества суверенной государственности своих участников, Европейский союз, с одной стороны, оставляет незатронутыми наднациональные черты сообществ, на которых он прежде всего строится, а с другой – подготавливает условия для укрепления сотрудничества в политической сфере. Стоит отметить также, что в Союзе действует единая институционная система, призванная обеспечивать согласованность и преемственность всей его деятельности.
То, что Маастрихтсий договор, создавший Европейский союз, шел по пути, проложенному первыми учредительными договорами, привело к тому, что, хотя правовая природа Союза отлична от сообществ, «не дотягивает» до них, Союз в то же время выходит за рамки традиционного межгосударственного союза, создаваемого для решения конкретных политических задач. По ряду параметров Европейский союз продолжает развивать принципы союза особого типа, впервые предложенные мировой практике с появлением европейских сообществ. Отношения между государствами-членами организуются не на том уровне интеграции, который достигнут в сообществах.
Другая характерная черта Европейского союза, также унаследованная от сообществ, состоит в том, что он создан для решения глобальных долгосрочных задач, носящих комплексный характер. Это отнюдь не конъюнктурное межгосударственное образование, которое нередко встречается в мировой практике, когда того требуют интересы частного характера, например, совместного пользования природными ресурсами (реками, водоемами, морскими богатствами и т.д.), реализации общих проектов в сфере культуры, региональных связей. Европейский союз выходит далеко за рамки временных оборонительных союзов и даже многосторонних систем коллективной обороны, которые порой быстро создаются, но столь же быстро распадаются.
Важно иметь в виду еще одно обстоятельство. Европейский союз в его настоящем облике рассматривается не как застывшая, окончательно сформированная структура, а в качестве динамичного, развивающегося феномена, перспектива движения которого обозначена в Договоре. Это углубление солидарности между народами, более тесное сближение экономик, экономический и социальный прогресс народов и – как генеральная цель – создание самого тесного союза народов. Последнее положение зафиксировано не только в преамбуле, но и в статьях Договора. Достаточно сослаться на статью «А», где сказано: «Договор знаменует собой новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором принимаемые решения направлены на наиболее полное удовлетворение потребностей граждан».
На этом положении Маастрихтского договора необходимо остановиться подробнее. Если понимать его буквально, то Европейский союз, в его сегодняшнем виде являющийся союзом государств, было бы допустимо трактовать как промежуточную структуру, своего рода подготовительную стадию на пути формирования союза народов. Но уже в следующем абзаце предлагается еще одно, на сей раз менее категоричное истолкование природы Европейского союза: он призван организовать отношения как между государствами-членами, так и между их народами. И это далеко не последнее сомнение, порождаемое Маастрихтским договором. Компромиссы следуют в нем один за другим.
К ответу на вопрос о правовой природе Европейского союза легче подойти, анализируя материалы подготовки Маастрихтского договора. Из них явствует, что буквально накануне подписания окончательного текста Договора среди его разработчиков продолжались дискуссии относительно сути и назначения Европейского союза. В центре внимания находились, как правило, вопросы, касавшиеся меры наднациональности будущего Союза, возможности усиления федеративных свойств и качеств в его организации и деятельности. Предлагалось, в частности, ввести указание на федерализм в само понятие Европейского союза. При этом делались ссылки на философию сообществ, сформулированную теми, кто стоял у истоков интеграции.
Одно время казалось, что «федералисты» одерживают верх и их идеи будут отражены в тексте Договора. Доказательством могут служить даже проекты, обсуждавшиеся на заключительных этапах подготовителыюй работы. Но в конце концов победу одержал прагматический подход, который привел к тому, что вопрос о федералистском понимании Европейского союза не только на этапе заключения Маастрихтского договора, но и на обозримое будущее был вообще «изъят из обращения». Что же касается туманных формулировок относительно союза народов, то они носили не столько юридический, сколько политический характер и не таили опасности для тех, кто не был готов пойти даже на декларативные заявления о постепенном приближении к федеративному устройству Европейского союза.
Впрочем, полностью устранить «профедералистские» тенденции в Маастрихтском договоре было практически невозможно. Если их не пускали в дверь, они пролезали через окно и, хотя и не явно, находили отражение в тех или иных статьях Договора. Отсюда проистекает расширенная компетенция общих институтов сообществ и Союза. На это направлено в значительной мере придание Европар-ламенту дополнительных полномочий. Иначе, как профедералист-ским, нельзя назвать введение на территории Европейского союза общей европейской валюты не позднее 1999 г. Еще одной яркой иллюстрацией может служить установление гражданства Европейского союза. Наконец, нельзя не напомнить статьи Договора о механизме общей внешней политики и общей политики безопасности.
Федералистские мотивы в развитии сообществ и Европейского союза заслуживают самого пристального внимания со стороны как теоретиков, так и практиков. И это не случайно. Интерес к федерализму во всем мире растет, поскольку социальная практика сохраняет и выдвигает на первый план его ценности как средства целесообразной, демократической и эффективной организации. Федерализм сегодня позволяет организовать отношения компонентов общей структуры таким образом, чтобы сбалансировать центробежные и центростремительные силы и тенденции. При этом федерализм проявляется и утверждается в новых формах, неизвестных прошлому.
Как учит практический опыт, ценности федерализма проявляются с наибольшей силой там, где понимают, что предпосылка устойчивости и долговременное™ существования самой структуры коренится не столько в соотношении сил, сколько в категории интереса. Целостность федеративного образования сохраняется там и тогда, где и когда достигается соотношение общих и частных интересов и соответственно адекватно распределяются функции и полномочия между центром и составными частями. Выгоды федеративного союза должны перевешивать определенные ограничения самостоятельности и прав его членов – на этом в первую очередь основывается эффективность иерархии отношений в рамках федерации.
Как и другие феномены современного мира, федерализм претерпевает заметную эволюцию. Он становится менее жестким в отношениях центра и субъектов, все больше ориентируется не на приказ сверху, а на консенсус. В механизме регулирования федеральных отношений появляются дополнительные средства и способы рассмотрения споров между федерацией и ее субъектами. Вырабатываются и опробываются на практике ограничители, предохраняющие, с одной стороны, необоснованную концентрацию полномочий в руках центра, а с другой – безудержную децентрализацию, несущую опасность самораспада федерации. На этой основе создаются предпосылки для обновления отношений между центром и субъектами в сложившихся федерациях, пересмотра прежних стереотипов мышления в теории. Вводятся механизмы, расширяющие право субъектов участвовать в выработке решений на уровне федерации и осуществлять контроль за их реализацией. В большей мере признаются, обеспечиваются и защищаются права и интересы меньшинства.
Примечательно, что в последнее время в мире вновь приобретают популярность идеи так называемого кооперативного федерализма. Эти идеи появились на свет давно, их высказывал еще Г. Кельзен, обращавший внимание на то, что между федеративным государством и государством-членом могут складываться не отношения властвования и подчинения, а отношения взаимодействия и сотрудничества, отношения, охватываемые понятием «кооперация». Но условия для становления такого федерализма сложились только в XX столетии, в обстановке, способствовавшей развитию и практическому применению идей децентрализации управлния. Строго говоря, кооперативный федерализм – это в большей мере не государственная, а социальная конструкция, способствующая выявлению и согласованию интересов и позиций различных сторон в процессе принятия решений. Его государственно-правовой срез проявляется главным образом в том, что распределение полномочий и организация власти в условиях федерации отражают намерение создать сбалансированную систему, сочетающую возможности центра и регионов, обеспечивая при этом как демократизм, так и эффективность власти.
На фоне развития сообществ и Европейского союза немалый интерес представляют также идеи и практика конфедерализма. Более того, если современные федерации обычно объединяют субъектов, которых, как правило, нельзя рассматривать в качестве суверенных, независимых государств, то модель конфедерации предусматривает союз именно таких государств. Если за несколькими исключениями федерации основаны на конституции, то правовой базой конфедерации является международный договор. В конфедерации могут быть созданы свои органы, в том числе парламент и правительство, однако сфера их деятельности весьма ограничена. Правовые акты конфедерации (если в принципе предоставлена возможность их принимать) не пользуются приоритетом по отношению к правовым актам государств-членов. Наоборот, конфедерация принимает свои акты на основе консенсуса либо представляет их предварительно на утверждение государств-членов. В случае расхождения правового акта конфедерации с правовым актом государства-члена действует последний.
Конфедерация представляет собой, таким образом, более «мягкую» форму объединения, чем федерация. Это союз государств, а не союзное государство со всеми вытекающими отсюда последствиями. Во многом конфедерация напоминает сообщества и Европейский союз, но ставить между ними знак равенства было бы неверно. Во-первых, все известные истории конфедеративные союзы были политическими объединениями, что в свою очередь находило отражение в их составе, во взаимоотношениях государств-членов, в распределении полномочий между ними и конфедерацией, а также в организационной структуре. Политические цели предопределяли не только ограниченные рамки объединения, но и относительную кратковременность его существования. Если они достигались или же по тем или иным причинам отпадали, конфедерация прекращала свое существование. Во-вторых, эти же конфедеративные союзы характеризовались слабостью центральной (объединенной) власти. Государства-члены очень ревниво относились к идеям ограничения их суверенитета, наделения центра чертами наднациональности. В-третьих, конфедеративные союзы являлись образованиями переходного типа, они либо превращались в федерацию, т.е. в общее государство, либо распадались. Характерно, что ни один из конфедеративных союзов не сохранился: ни конфедерация в Швейцарии (с 1291 г. по 1848 г., с перерывом в 1798-1803 гг.), ни в Германии (1815-1866), ни в Северной Америке (1778–1787). В нашем столетии в конфедеративном союзе находились две африканские страны – Сенегал и Гамбия, образовавшие в 1981 – 1989 гг. Сенегамбию.
Развитие сообществ, а затем и Европейского союза вновь и вновь выдвигает вопрос о понимании суверенитета государства-члена. Движение мысли идет зачастую не только в обход, но и наперекор классическим канонам и сложившимся схемам. Самое главное, пожалуй, состоит в том, что преодолевается подход к суверенитету как к инструменту отгораживания государства от внешнего мира, противостояния государств на международной арене. Если суверенные права государства ограничиваются им добровольно, под воздействием объективных предпосылок, отражающихся в первую очередь в интересах данного государства, а передача полномочий от государства к центру фиксируется договором и у государства сохраняется право и реальная возможность выйти из него и вернуться в исходное состояние, то все рассуждения об утрате независимости, переходе в подчинение некой «империи» утрачивают всякое основание. Суверенитет государства как раз и проявляется в свободном решении вопроса о вхождении в союз государств. При этом передача полномочий, порой весьма существенных, означает определенное самоограничение суверенитета, но отнюдь не отказ от него и тем более не его лишение.
Сегодня особенно актуален вопрос о том, какие сферы деятельности должны оставаться в исключительном ведении государства, а какие могут «уходить» от него. Дело в том, что никогда еще в истории не было такого сосредоточения полномочий, какое отмечается в сообществах, особенно после Маастрихтского договора. Вместе с тем пока что такой процесс проходит преимущественно в сфере экономического развития, формирования единого внутреннего рынка. Эта сфера ныне не может считаться предметом государственного регулирования в той мере, которая свойственна сферам обороны, безопасности, охраны правопорядка, внешней политики. Экономика – это преимущественно сфера действия частного бизнеса, государственное регулирование которого имеет определенные рамки. Поэтому доля ограничения суверенитета государства не равна автоматически доле полномочий, которыми наделяется союз государств.