ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3586
Скачиваний: 5
Однако становление ЗЕС – продолжительный процесс. Стороны проявили сдержанность и реализм в оценках будущего. Достигнуто согласие в том, что в 1998 г. будет проведен анализ предыдущего развития и выработаны новые цели и этапы. Как показал опыт, движение к намеченным целям проходит не без трудностей. Прокламированное единство порой не выдерживает испытания на прочность. Не особенно значительным, но достаточно показательным примером несогласованности действий членов ЗЕС может служить поездка Президента Франции Ф. Миттерана в Боснию летом 1992 г., предпринятая им без всякой предварительной информации союзников по Европейскому союзу, хотя накануне на саммите стран Западной Европы в г. Лиссабоне была принята резолюция о необходимости более тесной координации внешней политики.
Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел
Политический союз в Маастрихтском договоре выходил за рамки внешней политики, политики безопасности и обороны. В разделе VI Договора «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел» рассмотрены вопросы, связанные прежде всего со свободой передвижения людей: 1) предоставление убежища; 2) правила пересечения внешних границ государств-членов и контроля на границе; 3) иммиграционная политика и политика, касающаяся граждан третьих стран; 4) борьба с наркотиками; 5) борьба с международным мошенничеством; 6) правовая взаимопомощь в гражданских делах; 7) правовая взаимопомощь в уголовных делах; 8) таможенное сотрудничество; 9) полицейское сотрудничество.
Свобода передвижения людей связана прежде всего с правилами пересечения государственных границ. Эта проблема в силу многих причин долго не находила общего решения государств-членов. Только к середине 80-х годов наметился заметный прогресс. В рамках двустороннего сотрудничества Германия и Франция условились об отмене в принципе пограничного контроля при пересечении совместной границы. К ним вскоре присоединились страны Бенилюкса. Итогом стало подписание 14 июня 1985 г. Шенгенского соглашения, ставшего, хотя оно и заключено вне рамок Европейского союза, как показало время, важной вехой на пути реализации свободы передвижения людей.
Свое название Соглашение получило по месту его подписания (небольшой городок Шенген в Люксембурге). Участниками Шен-генского соглашения первоначально были названные выше страны-инициаторы: Германия, Франция, Бельгия, Голландия, Люксембург. Главный смысл этого Соглашения – взаимная готовность сначала облегчить прохождение лицами паспортного и таможенного контроля на границах между этими государствами, а затем вообще отменить такой контроль. Чтобы новым порядком не воспользовался преступный мир, стороны согласовали перечень необходимых мер, которые должны были быть приняты в ближайшее время. При подписании Соглашения была определена дата отмены пограничного контроля между странами-участницами – t января 1990 г.
Шенгснское соглашение вызвало большой интерес со стороны других государств. Оно выглядело весьма привлекательно, ибо не только предусматривало отмену пограничных формальностей для людей, но и значительно упрощало многие правила и процедуры, действовавшие в процессе осуществления практически всех свобод единого внутреннего рынка. Тем самым облегчалось освоение рынков, вложение инвестиций, в том числе в виде создания дочерних и совместных предприятий, а в итоге увеличивалось число рабочих мест. Вместе с тем сохранялся и, более того, усиливался контроль на внешних границах сообществ.
Не случайно круг участников Шенгенского соглашения стал расширяться. К нему присоединились: Италия (1990), Испания, Португалия (1991), Греция (1992), Австрия (1995). Однако условия вступления этих стран не во всем совпадают. Испания и Португалия стали полноправными участниками Соглашения и полностью приняли все его положения. Италия только в середине 1996 г. стала изменять внутреннее законодательство в соответствии с требованиями Соглашения, рассчитывая на полное участие в нем с 1997 г. Греция и Австрия еще не удовлетворяют требованиям Шенгена.
Среди положений Шенгенского соглашения обращают на себя внимание: а) взаимное признание виз, выдаваемых странами-участницами; б) введение единой визы, действующей на территории стран-участниц; в) рассмотрение и решение вопроса о предоставлении убежища в каждом случае только одним государством; г) полицейское сотрудничество.
О последнем виде сотрудничества стран – участниц Соглашения следует сказать особо. Оно прежде всего связывалось с созданием межгосударственной информационной системы, названной Шенген-ской информационной системой. Это единая информационная компьютерная система, основная материально-технологическая база которой, включая главный банк данных, стала располагаться в г. Страсбурге (Франция). В банк данных должны были закладываться сведения о лицах, выдачу которых запрашивали страны-участницы, о лицах, подозреваемых в совершении особо опасных преступлений, а также о документации и иных предметах, являющихся уликами в расследуемых делах, связанных с серьезными уголовными преступлениями. Составной частью полицейского сотрудничества стала возможность преследовать преступников на территории других участников Соглашения, что в отдельных случаях, особенно при аресте, требует присутствия должностных лиц государства, на территории которого осуществляется преследование.
Первое Шенгенское соглашение, б сущности, не было реализовано в изначально намеченные сроки. Через пять лет, 19 июня 1990 г. было подписано новое Шенгенское соглашение (Шенген-2), хотя формально это была концепция применения первого Шенгенского соглашения. Стороны заметно продвинулись вперед по пути, обозначенному ранее. Шенген-2 главным образом решал вопросы бесконтрольного пересечения внутренних границ единого внутреннего рынка и осуществления контроля при пересечении внешних границ. Было установлено, что во втором случае паспортная проверка проводится всего один раз. Определился статус лиц, прибывающих из третьих стран. Для них установлены краткосрочные и долгосрочные визы, определены условия передвижения в рамках стран – участниц Соглашения, отработан порядок рассмотрения заявлений о предоставлении убежища. В Шенгене-2 подробно регулировались вопросы полицейского сотрудничества, оказания правовой помощи в уголовном производстве и при выдаче преступников, совместной борьбы против распространения наркотиков.
Идеи Шенгенского соглашения получили определенное развитие в решениях Берлинской конференции (так называемый Шенген-Восток), состоявшейся в октябре 1991 г. Среди 27 стран-участниц было немало представителей Восточной Европы (Польша, Чехословакия, Венгрия, Литва, Украина и др.). Конференция была созвана по инициативе западных стран, всерьез обеспокоенных огромным потоком пришельцев с Востока. На конференции были предприняты попытки разработать совместные меры, призванные ограничить этот поток, включая возможный возврат людей туда, откуда они приехали. Но, пожалуй, самым действенным средством стали инспирированные конференцией двусторонние соглашения «шенгенских» и восточноевропейских стран.
О Шенгенских соглашениях можно сказать, что они легче подписывались, чем выполнялись. Достаточно напомнить, что их вступление в силу неоднократно откладывалось. Даже в начале 1994 г. Исполнительный комитет Шенгенских стран принял решение об очередной отсрочке, мотивируя ее тем, что компьютерная база Шенген-ской информационной системы еще не отлажена и, как показали проверки, нередко дает сбои. Некоторые страны заняли выжидательную, а то и открыто отрицательную позицию. Ни в коем случае не желала вступать в Соглашение Великобритания, настаивавшая на сохранении полностью своего контроля за пересечением национальных границ. Ирландия вынужденно последовала за решениями Лондона, поскольку иначе ее граждане лишались существующих льгот при поездках в Великобританию.
О своем присоединении к Шенгенскому соглашению заявили Дания, Финляндия и Швеция. Соответствующее соглашение было подписано 19 декабря 1996г. Препятствием для них остается необходимость урегулировать вопросы, связанные с их участием в безвизовом порядке пересечения границ, действующем в Скандинавии вот уже 40 лет. До последнего времени получалось так, что, если бы скандинавская «тройка» вступила в Шенгенское соглашение, то через государства, не являющиеся членами Европейского союза и Шенген-ского соглашения, можно было бы беспрепятственно проникать на территорию единого внутреннего рынка. Иначе говоря, возникла бы опасность осложнений, порождаемых сосуществованием двух различных правовых режимов. Выход, видимо, найден в присоединении всех пяти скандинавских стран к Шенгенскому соглашению.
Даже после вступления в силу в марте 1995 г. новых условий пересечения границ Франция предприняла попытку «дать задний ход». Она не отказалась формально от участия в Шенгенском соглашении, не выступила против него, но тем не менее не только не сохранила, а еще более ужесточила паспортный контроль на своих границах. И это было сделано не случайно. Причины такого поведения не одной лишь Франции, но и некоторых других стран коренятся в боязни проникновения в страны наркотиков. В настоящее время в Западной Европе наибольшую угрозу в этом отношении представляет Голландия, где действует относительно льготный режим продажи и применения наркотиков. Позиция Франции изменилась только после того, как были приняты многие ее предложения, направленные на усиление пограничного контроля за проникновением наркотиков.
Надо иметь в виду, что Шенгенское соглашение стояло в системе европейского права в известной мере особняком. И дело не только в том, что оно не охватывает всех государств – членов Европейского союза. Соглашение не вписывается в нужной мере в Маастрихтский договор. Ведь согласно этому договору, визовая политика, в принципе, отнесена к компетенции Европейского союза (ст. 100 «с»).
Выполнение Шенгенского соглашения предполагало усиление сотрудничества стран-участниц в борьбе с преступностью. Распространение наркотиков – очевидный и убедительный, но отнюдь не единственный довод в пользу данного положения. Речь шла также о борьбе с терроризмом, незаконной торговлей оружием и другими серьезными преступлениями.
В июле 1995 г. все государства – члены Европейского союза подписали конвенцию о создании Европола – Европейского полицейского ведомства. Это пока еще преимущественно информационная система, предназначение которой в основных чертах состоит в сборе и обработке сведений о террористической деятельности и о транспортировке наркотиков. Деятельность Европола призвана прежде всего снять проблемы, порождаемые открытыми границами в рамках Шенгенских соглашений. Но этим его задачи не ограничиваются. Намечено также, что Европол будет заниматься оказанием помощи национальным службам в расследовании уголовных дел, созданием банка данных, предоставлением обобщающих аналитических докладов и другой подобной информации, получением программ предупреждения преступности, а также участвовать в подготовке кадров путем разработки общеевропейской программы, в развитии исследований и создании информационных фондов по криминологии и судебным делам.
Присоединение новых членов
Условия приема новых государств-членов подверглись определенным изменениям. Были отменены статьи учредительных договоров, регулировавшие эти условия (ст. 237 Договора о ЕЭС, ст. 205 Договора о Евратоме, ст. 98 Договора о ЕОУС). Они, по существу, дублировали друг друга. За исключением незначительной специфики, присущей различным сообществам, исходные положения и необходимые процедуры в них совпадали, хотя и закреплялись в различных документах. Но дело, разумеется, не только в правовой технике и задачах кодифицирования различных актов. Смысл перемен состоит в том, чтобы привести условия, на которых происходило расширение состава сообществ, в соответствие с новыми качественными характеристиками, присущими Европейскому союзу.
Формально перемены выразились в том, что все три названные выше статьи были вычеркнуты из учредительных договоров. Вместо них в Маастрихтском договоре появилась статья «О». Тем самым был устранен исторический анахронизм, закрепленный в Парижском и в двух Римских договорах, и подчеркивалось, что речь идет о едином Европейском союзе, который строится на базе всех трех сообществ и отражает новый, более высокий виток интеграции. Вместе с тем данную статью необходимо изучать и истолковывать в тесной связи с другими статьями Договора о Европейском союзе, ибо условия приема новых государств имеют принципиальное значение как для тех государств, о которых идет речь, так и для всего Союза.
Если исходить из привычных критериев, то Европейский союз можно было отнести к открытым организациям. Договор в Маастрихте дает основания для его иной квалификации. Хотя в Союз открыт доступ для новых членов, что, впрочем, было присуще изначальной философии интеграции, его открытый характер вовсе не беспределен, он имеет свои границы, очерченные в Договоре и подкрепляемые практикой. Можно было бы сказать, что Европейский союз – это открытая организация, но ее открытость сопровождается ограничениями, и весьма существенными.
Первое непременное условие состоит в том, что в Европейский союз вправе войти только европейское государство. Маастрихтский договор повторяет формулировку учредительных договоров европейских сообществ, предоставляя это право «любому европейскому государству» (ст. «О»). И это не случайно. Территориальные связи играют немаловажную роль в обеспечении эффективности деятельности сообществ, развитии процессов интеграции. С другой стороны, не следует упускать из вида, что сообщества были созданы и функционируют, в частности, в качестве фактора защиты европейских интересов от других территориальных и иных межгосударственных объединений и супсрдержав.
Итак, путь в Союз для любого неевропейского государства закрыт. Но как строго понимается «европейскость»? Как быть тем государствам, которые не являются чисто европейскими и территория которых простирается на другие континенты? Ответы на эти вопросы сегодня имеют не только теоретическое, но и прикладное значение. Они актуальны для многих бывших советских республик, находящихся за Уральским хребтом.
Как свидетельствует не только право, но и практика сообществ, определение государства как европейского имеет свои допуски, и немалые. Как известно, на рассмотрении в европейских сообществах находится ходатайство Турции о приеме в них. Сообщества же явно не спешат с рассмотрением вопроса, хотя дело отнюдь не в том, что значительная часть Турции расположена в Западной Азии. Исходный принцип сообществ состоит в том, что размеры европейской доли не играют роли, главное, чтобы «европейскость» была подтверждена реальными делами. Жизнь пока еще не дает наглядных примеров применения данного принципа, хотя официальная политика сообществ его по-прежнему подтверждает.
Вместе с тем сообщества не проявили колебаний в случае с ходатайством Марокко. Эта страна, как и Турция, обратилась в 1987 г. в сообщества с просьбой о приеме в их члены. Отрицательная реакция сообществ последовала почти немедленно. Марокко даже при большой натяжке никак нельзя было признать европейским государством, не говоря уже о том, что страна очень плохо вписывалась в современную рыночную экономику сообществ, а в аспекте культуры ее как носителя ислама было бы крайне трудно вписать в жизнь Европейского континента.