ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3483
Скачиваний: 4
Время стало сразу же выявлять реальное значение Договора о Европейском союзе 1992 г., его сильные и слабые стороны, вносить свои коррективы в изначальные идеи. Раскачиваться было некогда. Уже к 1 января 1999 г. в Европе должна утвердиться единая валюта. Примерно в эти же сроки следовало определиться с Западноевропейским союзом. В двери Европейского союза все более настойчиво стучались страны, стремившиеся войти в него в качестве полноправных членов. Союз сразу же встретился с новыми проблемами, которые нужно было без отлагательства решать. Но Маастрихтский договор, казалось бы, только что принятый, не содержал набора инструментов, необходимых для решения всех вновь встающих вопросов.
Значило ли это, что Маастрихтский договор был неполноценен или малорезультативен? Отнюдь нет. Дело не только в том, что пока еще преждевременно давать ему обобщающую оценку, говорить о его успехе или фиаско. Как уже отмечалось, он по праву занял очень важное место в истории европейской интеграции, существенно ее расширил и углубил. В Маастрихте речь шла не просто о фиксации создания единого внутреннего рынка, закреплении других важнейших достижений интеграционного процесса. В Договоре был сделан выбор в пользу достаточно радикального варианта дальнейшего развития Европейского союза, хотя, несомненно, на содержании Договора не могло не отразиться различие подходов стран-участниц, что порой перерастало в открытое противостояние позиции на переговорах. Отсюда проистекают вынужденные компромиссы и оставшиеся нерешенными вопросы, которые, как мины замедленного действия, дали знать о себе позже. Идея политического союза, по сути дела, была отложена в сторону.
Мера радикализма Маастрихтского договора, разумеется, с самого начала воспринималась неодинаково: горячие поборники единой федеративной Европы остались недовольны, обвиняя Договор в непоследовательности и консерватизме, а ревнители государственной самостоятельности по сей день громко упрекают его в посягательстве на государственный суверенитет. Впрочем, это неудивительно. Политические лидеры, заключавшие Договор, как нередко это бывает, избрали некий усредненный путь и потому в большинстве случаев старались достичь консенсуса. Осторожность, им свойственная, уберегла Договор от крайних решений, попыток навязать силой мнение большинства странам, остававшимся при обсуждении того или иного вопроса в меньшинстве. Тем самым не только снималась напряженность на переговорах, но и облегчалось выполнение Договора.
Важно иметь в виду и другое обстоятельство, нашедшее отражение в Маастрихтском договоре. Интеграция, на путь которой ее участники вступили много десятилетий назад, имеет свою внутреннюю логику, свои потребности. При учете всех субъективных факторов нельзя преуменьшать значение объективных закономерностей, предопределяющих природу интеграции. То, что считалось нововведением в ней и даже казалось в недалеком прошлом кардинальным поворотом, становится со временем превзойденным последующим развитием, а то и превращается в тормоз прогресса. В этом аспекте Договор в основном отвечал потребностям времени, придерживался восходящей линии истории.
Но и сводить все дело к неумолимому действию объективных факторов было бы неправильно. Конъюнктурные политические интересы, в особенности связанные с борьбой за власть, за поддержку со стороны избирателей, могут отражаться в конкретном поведении отдельных стран, в изменении позиций их лидеров. Хорошо известно, что внутриполитические дебаты в Великобритании, усиление или ослабление сил, выступающих за более или, наоборот, менее активное участие в Европейском союзе, прямо сказываются на поведении ее представителей в органах Союза. Маастрихтский договор оказался довольно гибким документом, который довольно легко выдерживал такого рода нагрузки и перегрузки без принципиального изменения направления и целей интеграции.
Вместе с тем надо подчеркнуть, что Маастрихтский договор 1992 г. – это не конечная цель, а рубеж нового этапа интеграции. Именно так он воспринимался в момент своей разработки, именно таким он представляется спустя годы после его подписания. Положения договора в значительной мере были привязаны к определенному времени и нацелены на достижение указанной в нем цели. В Договоре предусматривались этапы и механизмы решения намеченных задач, время конкретных действий. Это относится в первую очередь к формированию Экономического и валютного союза, введению единой европейской валюты.
Оценка Маастрихтского договора, однако, окажется неполной, если не сказать о том, что он обошел стороной ряд важных вопросов развития интеграционных процессов. И это было сделано не случайно. Как показало обсуждение проекта Договора, по ряду вопросов страны-участницы не смогли достичь согласия. Чтобы не продолжать споры до бесконечности и таким образом не только задержать, но практически сорвать принятие Договора, было решено отложить рассмотрение подобных вопросов на будущее. Время, с одной стороны, должно было стать главным арбитром, а с другой – привнести в ход интеграции новые факторы. По ряду других вопросов были намечены самые общие контуры решений и оставлен значительный люфт для возможных отклонений. Словом, Маастрихтский договор во многих случаях не внес, да и не мог внести окончательную ясность в суть дела и как бы по эстафете передал сомнения и споры на суд истории. Впрочем, он и рассматривался его участниками как в значительной мере рамочный документ, который предполагает проведение длительной и кропотливой работы по созданию необходимых предпосылок и механизмов, конкретизирующих согласованные общие контуры решений.
VIII. АМСТЕРДАМСКИЙ ДОГОВОР И РЕФОРМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Развитие Европейского союза после Маастрихта
После вступления Маастрихтского договора в силу прошло сравнительно немного времени и, если исходить из прежних представлений, о его пересмотре, а тем более о заключении нового договора говорить вроде бы еще не приходится. Однако темпы исторического развития заметно меняются. То, что совсем недавно казалось кардинальным новшеством, которому еще предстоит утвердиться в реальных условиях, быстро проходит все стадии развития и исчерпывает свой потенциал. Интеграционные процессы диктуют свои закономерности, заставляя политиков приспосабливаться к ним.
Достаточно сказать о наиболее важных переменах, которые должны произойти в ближайшем будущем. Стремительно приближается 1 января 1999 г., когда начнется третий этап развития Экономического и валютного союза. Необходимо разобраться с ролью и местом Западноевропейского союза в системе политической интеграции. Сохраняющаяся неурегулированность порождает по меньшей мере неясности и путаницу в понимании роли Европейского союза. Много новых сложных проблем привносит ожидаемое расширение состава его участников. Речь идет в первую очередь о выработке обновленного механизма принятия решений в рамках сообществ и Европейского союза.
Маастрихтский договор оказался недостаточно радикальным и перспективным для того, чтобы на его основе можно было ответить на все новые вопросы, встающие в ходе развития интеграции. И это не случайно. Объяснение кроется не только в ускорении темпов исторического развития. Как известно, при разработке Договора трудно достигалось единство во многом, особенно в том, что касалось содержания и этапов развития Экономического и валютного союза, достижения согласия в отношении единой социальной политики, стратегии и рамок политического сотрудничества. Практика применения Договора нередко не только не сглаживала, но и обостряла различия как в общих подходах, так и в конкретных решениях со стороны государств-членов.
Европейский союз стал испытывать все более сильный напор с разных сторон – со стороны тех, кто ратовал за ускорение интеграционных процессов, и со стороны тех, кто цеплялся за старое. Пожалуй, стороны объединяло лишь то, что обе они отнюдь не боготворили Маастрихтский договор, считая его далеко не полным и не совершенным документом, к тому же еще быстро устаревающим. Со всей очевидностью складывалось убеждение в необходимости ревизии Договора, что в любом случае вело либо к внесению в него существенных изменений и дополнений, либо к заключению нового договора, своего рода «Маастрихта-2». Но предварительно необходимо было прийти к согласию о содержании новой реформы сообществ и Европейского союза. Это была очень нелегкая задача.
Прежде всего, предстояло уточнить саму природу Европейского союза, определить его назначение и основные направления дальнейшего развития. Подобно сообществам, на базе которых Европейский союз был создан, он нередко достаточно туманно понимался как некое новое, неизвестное до сих пор объединение государств, признающих общий правопорядок. Государства-члены приняли и соблюдали ими же самими установленные ограничения их суверенных прав. По существу, объем таких ограничений постепенно увеличивался, однако не настолько, чтобы можно было говорить о некоей даже условной общей государственности. В этом аспекте никаких существенных изменений не произошло.
Практически никто не подвергал сомнению тот тезис, что члены Европейского союза продолжали быть в полном смысле слова самостоятельными и независимыми государствами. Даже в рамках Европейского союза, – что, между прочим, чаще всего подтверждала своими действиями Великобритания, – суверенитет государств-членов проявлялся, и порой весьма доказательно. За ними по сути дела оставалось непредусмотренное и, казалось, нелегитимное право де-факто налагать в экстренных случаях вето на решения органов Европейского союза.
В то же время вопрос о направлении развития Европейского союза и, соответственно, о природе государственности его членов по-прежнему оставался предметом оживленных и острых дискуссий. Стал ли Маастрихтский договор действительно конституцией новой Европы, как его именовали те, кто отстаивал лозунги федерализации Европейского континента, или он явился очередным международноправовым актом, отличающимся от классической модели международного договора лишь инструментами реализации своих статей?
Амплитуда колебаний мнений в дискуссиях по этому вопросу нередко была очень большой. Стоит напомнить, что в своем постановлении от К) февраля 1994 г. Европарламент высказался за принятие единой конституции для Европейского союза. Было предложено созвать накануне Межправительственной конференции 1996– 1997 гг. Европейский конституционный конвент, состоящий из депутатов Европарламента и парламентов государств – членов Европейского союза. Конвент должен был бы разработать и принять принципы Конституции Европейского союза. На этой основе Европарламент смог бы подготовить и утвердить окончательный текст союзной конституции (Док. ПЕ 203.601).
Время, как это уже не раз бывало, несколько остудило пыл тех, кто отстаивал лозунги единой Европы. Предложение о подготовке Конституции Европейского союза и, соответственно, созыва столь представительного и, добавим, многочисленного форума, каким стал бы Европейский конституционный конвент, как и само понятие «Конституция Европейского союза», постепенно утрачивали притягательную силу даже для депутатов Европарламента и нередко вызывали больше раздражения, чем энтузиазма. Осторожность взяла верх.
Радикализм предложений остужался прежде всего реалиями функционирования Европейского союза. Однако это не означало, что интеграция на Западе континента вообще приостановилась, а ее поборники сдались на милость консерваторов. Многие достоинства федеративной организации по-прежнему были примером для подражания. Весьма распространенными Стали проекты, так или иначе связанные с дальнейшим ограничением суверенных прав государств-членов. Намечалось передать эти права властям Европейского союза, которые к тому же утрачивали ответственность перед государствами-членами и должны были подчиняться главным образом Европарламенту или, в случае создания в Союзе института Президента, непосредственно «народу» Союза, а иными словами, электорату в государствах-членах.
Если конституцию не пускали с парадного подъезда, то ее элементы проникали с «черного хода». Нельзя было не замечать, что вслед за своими предшественниками Маастрихтский договор содержал положения о приоритете норм европейского права над национальным правом, уточнял иерархию норм самого европейского права, решал вопросы разделения полномочий между сообществами и государствами-членами, развивал и укреплял институционную систему, включая ее судебную ветвь. И хотя стихийно, автоматически конституция в рамках Европейского союза возникнуть не может, определенные положения конституционного ранга утверждались в действующей правовой системе.
Что же касается тех, кто скептически относился к возможностям Европейского союза или опасался, что его развитие может привести к умалению роли и значения национального государства, то они высказывали идеи, направленные на то, чтобы «попридержать» интеграцию и если не идти назад, то во всяком случае не двигаться дальше, а сохранять существующее положение. При таком подходе полномочия, которые перешли к Европейскому союзу от государств-членов, рассматривались как некое подобие аренды, но ни в коем случае не как собственность Союза. Отсюда проистекало мнение, что такие полномочия могут быть в любое время взяты государствами-членами назад.
Представление о том, что Маастрихтский договор несколько забежал вперед, выдал желаемое за действительное, а в результате оказался по ряду позиций нереализованным, казалось, подтверждалось практикой. Нельзя было не считаться с тем, что развитие Европейского союза после Маастрихта заметно усложнилось. Вопреки декларациям об укреплении европейского единства, лидеры стран – участниц Договора стали высказывать плохо согласованные, а то и прямо противоречащие друг другу взгляды как на будущее Союза в целом, так и на судьбы его отдельных институтов. Сдержанность приходила на смену широковещательным декларациям об ускоренном движении Европейского союза к новым высотам интеграции. Со стороны создавалось впечатление, что государственные деятели даже таких стран, как Германия и Франция, на политике которых базировалось поступательное движение в сфере интеграции, сознательно избегали лозунгов, устремленных в будущее, и акцентировали внимание на решении очередных задач.
Истина, как это обычно бывает, лежала посредине. Государства-члены вовсе не собирались отказываться от Маастрихтского договора или вносить в него коррективы, изменяющие вектор движения Европейского союза. Предстояло, однако, дать общую оценку пройденного пути, практики реализации Договора и выработать новые ориентиры, корреспондирующие изменениям, происшедшим в мире, в Европе и внутри Европейского союза. Необходимо было также найти новые, более эффективные пути решения проблем, оставшихся камнем преткновения в интеграционном процессе и вызывавших разногласия среди государств – членов Союза. Критики Маастрихта особенно энергично выступали против критериев создания валютного союза, рассматривая его как вмешательство политиков в заповедные финансовые дела, а скептики полагали, что у этого союза вообще нет шансов на успех, особенно в случае, если позиция Германии, являвшейся до сих пор оплотом единой европейской валюты, по тем или иным причинам претерпит существенные изменения. С другой стороны, в общественном мнении стран, входящих в Европейский союз, усиливались чувства неудовлетворенности результатами социальной политики Союза, его ролью в отстаивании прав человека.