ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3592
Скачиваний: 5
Кроме этих проблем, которые имели уже свою историю, перед Европейским союзом встали серьезные новые проблемы, проистекавшие из кардинальных перемен на континенте. На первый план вышло ожидаемое расширение состава Союза. О таком расширении в Европейском союзе и в государствах-членах говорили как о реальной ситуации, которую невозможно избежать и нецелесообразно предотвращать, поскольку иным путем ни Европа, ни Европейский союз идти не могут. Вступление новых стран в Европейский союз позволяло, с одной стороны, устранить угрозу разрастания экономической и политической нестабильности с Востока, а с другой – расширить границы единого внутреннего европейского рынка и успешно противостоять конкуренции США и Японии. Характерно, что Европейский союз неоднократно заявлял, что двери в него для новых членов в принципе открыты. Нужно только, чтобы кандидаты, во-первых, имели желание вступить в Союз, а во-вторых, отвечали установленным требованиям. Впрочем, именно «установленные требования» при ближайшем рассмотрении и являются главным барьером на пути расширения Европейского союза.
Поскольку среди претендентов, стремящихся войти в Союз, преобладают страны Восточной Европы, подобное развитие нередко называют «расширением Европейского союза на Восток». По предварительным подсчетам, в ранге кандидатов в члены Союза ходят ныне не менее 13 государств, и в их числе прежде всего те страны Восточной Европы, которые подписали соглашения об ассоциированном членстве, получившие общее наименование «Европейские соглашения». Это Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Чехия, три прибалтийские республики (Латвия, Литва, Эстония) и Словения. Все они, за исключением Словении, уже подали официально свои заявки на полное членство. Так поступили и Мальта, и Кипр, которые ассоциированными членами не являются и никакие соглашения по этому поводу не подписывали. Что же касается другого средиземноморского государства – Турции, которая давно просится в Европейский союз (а ранее – в Европейское сообщество), то о ее приглашении или согласии на ее прием пока речи нет.
Простой арифметический подсчет показывает, что если подобные заявки будут удовлетворены и большое расширение Европейского союза станет реальностью, с количественной стороны в его составе произойдет резкий, беспрецедентный скачок. Он не будет сопоставим ни с одним из прежних увеличений численного состава европейских сообществ и Союза. Напомним, что ЕОУС (1951), а затем и ЕЭС (1957) создавались шестью государствами. Первое увеличение численности государств-членов произошло в 1973 г., когда к «шестерке» добавились три страны (Великобритания, Ирландия и Дания). Второе увеличение состоялось в 1981 г., но тогда в ЕЭС вошла всего одна страна – Греция. Спустя пять лет отмечалось третье увеличение: в 1986 г. членами ЕЭС стали два новых государства – Испания и Португалия. Четвертый раз состав государств-членов увеличился в 1995 г., когда в Европейский союз вступили три новых государства – Австрия, Швеция и Финляндия.
Ныне перед Европейским союзом реально встала перспектива почти что удвоения числа государств-членов. Если намеченная стратегия останется неизменной, то в недалеком будущем вместо 15 стран Союз будет объединять 25–28 стран. Как в экономическом, так и в политическом аспектах в облике Европейского союза появятся новые компоненты. Нельзя сбрасывать со счетов уровень экономического развития новых государств-членов, их явное отставание от стран-лидеров, а также тот факт, что большинство из них относились прежде к социалистическому миру и переход на принципиально иные рельсы развития проходит для них не без серьезных трудностей. В этих условиях регулирование отношений в рамках Европейского союза, управление его делами существенно усложняются. В руководстве Европейского союза, равно как и в государствах-членах появились опасения в том, сможет ли нынешняя институционная система ЕС справиться с проблемами, которые неизбежно возникнут на практике. Невооруженным глазом видно, что при сохранении прежних форм и методов функционирования Европейскому союзу придется столкнуться с серьезными трудностями в проведении своей политики.
Во многих государствах-членах, особенно в тех, которые играли видную роль в определении политики Европейского союза, стали активно обсуждаться принципы принятия решений в его институтах. Массированное увеличение численности участников Союза в связи с вхождением в его состав преимущественно небольших и отнюдь не самых развитых стран Европы в первую очередь ставило под сомнение целесообразность сохранения единогласия при голосовании. При действующем порядке малые страны, которые составят подавляющее большинство членов Союза, смогут без особых затруднений, используя машину голосования, навязывать более крупным государствам свои решения, в том числе и по вопросам материального и финансового характера. Высказывались опасения, связанные также с порядком формирования институтов Европейского союза, ротации представителей государств-членов. Получалось так, что очередного председательствования в Совете Европейского союза в случае нового увеличения числа государств-членов нужно будет ждать около 15 лет.
Тревога за будущее системы управления делами Европейского союза усиливалась в связи со все более резкой критикой этой системы за ее неповоротливость, растущий бюрократизм и формализм, разбухание аппарата и, как следствие, доминирование чиновничьего подхода в процессе принятия решений. Что касается институтов Европейского союза, то к ним предъявлялись претензии, связанные с их отрывом от жизни в государствах-членах, опаздывавшем с принятием неотложных решений и отсутствием должной «прозрачности» функционирования. В лексиконе политиков, а вслед за ними и юристов, социологов, экономистов все чаще стало использоваться понятие «евробюрократия», олицетворяющее чуть ли не верхний предел разгула бюрократизма, к тому же весьма рафинированного.
На новом витке развития Европейского союза значительно более громкими стали голоса тех, кто уже давно упрекал институционную систему Союза в «дефиците демократии». Такой дефицит появился, однако, уже давно, что можно определить перелистывая страницы самых первых учредительных договоров – Парижского и Римских. Маастрихтский договор мало что изменил в этом отношении. Речь идет, с одной стороны, о том, что институты Европейского союза оттесняют национальные парламенты и их законодательство, не имея, однако, не только преимущественной, но и равноценной с ними легитимности. С другой стороны, – и это представляется более важным обстоятельством, – имеются в виду, как правило, ограниченные законодательные полномочия Европарламента по сравнению с полномочиями национальных парламентов, отсутствие реальных контрольных полномочий Европарламента за деятельностью Совета и Комиссии, узость сферы применения принципа большинства в механизме принятия решений во многих институтах Европейского союза.
Убеждение в том, что без существенной реформы своей институционной системы Европейский союз не сможет освоить ожидаемый рост своих рядов, практически стало всеобщим. Точно так же не вызывало особых споров представление о том, что реформа должна предшествовать расширению состава Европейского союза. Но такая реформа не могла быть спонтанной, она нуждалась в серьезной предварительной проработке, которая стала вестись в рамках как Союза, так и государств-членов. В течение 1995 г. институты Союза – каждый в пределах своего назначения – провели изучение состояния дел и особенно хода выполнения положений Маастрихтского договора. Анализы, проделанные в институтах Союза, были переданы в Группу обработки для обобщения и формулирования общих выводов. Самый главный вывод свелся к простой и ясной истине: в своем настоящем виде Европейский союз не в состоянии реализовать свои амбиции.
Сложившаяся ситуация побуждала как государства-члены, так и институты Европейского союза к незамедлительным действиям, направленным на то, чтобы внести в организацию и деятельность Союза адекватные перемены. Но, как показала самая предварительная прикидка, такие перемены вероятнее всего не уместятся в рамках Маастрихтского договора, в связи с чем потребуется его адаптация к новой обстановке. Заговорили о разработке «Маастрихта-2» или договора под новым наименованием.
Характерно, что в самом Маастрихтском договоре был заложен механизм его ревизии. В разделе VII «Заключительные положения» имеется статья, в которой предусматривается, что правительство любого государства-члена или Комиссия могут представить Совету предложения об изменении договоров, на которых основан Союз. В случае, если Совет после консультаций с Европейским парламентом и, если это понадобится, Комиссия дадут заключение о необходимости созыва конференции представителей правительств государств-членов, то такая конференция должна быть созвана председателем Совета с целью определения при общем согласии поправок, которые должны быть сделаны к этим договорам. Поправки должны вступать в силу после ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.
Вместе с тем созыв конференции не был отдан полностью на откуп государств-членов. Предвидя ситуацию, при которой инициативы с их стороны может и не последовать, участники Маастрихтского договора внесли в него положение о том, что конференция представителей государств-членов должна быть созвана в любом случае не позднее 1996 г., с тем чтобы рассмотреть положения Договора, которые подлежали пересмотру в соответствии с сформулированными в нем целями.
С учетом отмеченных обстоятельств и в соответствии с пунктом «N» Договора Италия как страна, которая в это время выполняла обязанности, связанные с председательствованием в Европейском союзе, направила в Совет предложения об изменениях договоров, на которых основывается Союз, и запросила Европарламент и Совет о предоставлении их предложений о том, как проводить межправительственную конференцию.
Межправительственная конференция
Межправительственная конференция открылась 29 марта 1996 г. в г.Турине (Италия). Место ее проведения было выбрано не случайно, оно предопределялось самим фактом итальянского пред-седательствования в Совете Европейского союза. Сложность, важность и актуальность задач, поставленных перед конференцией, отразились в том, что она с самого начала носила во многом непривычный, нестандартный характер – даже в организационном аспекте. Трудно припомнить другую конференцию, в отношении которой сразу же напрашивалось сравнение с марафонской дистанцией. Предполагалось, что конференция в самом кратком ее варианте будет продолжаться по крайней мере до середины 1997 г.
Обращает на себя внимание и то, что состав участников конференции не должен был быть постоянным; наоборот, предусматривалось, что он будет изменяться как по рангу представительства, так и по профессиональному признаку. Начало конференции было весьма авторитетным: от государств-членов присутствовали их лидеры – главы государств или премьер-министры. Это задало тон конференции. Что же касается ее последующих этапов, особенно длительной разработки и предварительного согласования проектов решений, то такая нагрузка легла на плечи министров иностранных дел и других высших правительственных чиновников стран-участниц. Очень многое подготовлено в различных комитетах и комиссиях, в которых работали заместители и советники высших правительственных чиновников. Главы государств и правительств вновь появились на конференции только на заключительном этапе, в связи с утверждением и подписанием нового договора, после того как согласование текстов принципиальных документов в основном было завершено и можно было их подписать.
Накануне Туринской конференции Комиссия европейских сообществ представила государствам-членам свой доклад «Об усилении Политического союза и подготовке к расширению». В докладе подчеркивается важное значение Межправительственной конференции, которая стала последней и единственной возможностью для всех 15 государств-членов обменяться мнениями о том, как Европейский союз должен быть организован и как он должен действовать в более широком составе и в новых исторических условиях. Комиссия не скрывала, что массированное увеличение численности Союза несет с собой опасность размыва его конструкции и ослабления его исходных принципов. Приводилось даже предупреждение одного из ведущих европейских государственных деятелей, который не исключил возможности того, что, когда последняя заявка о приеме в Европейский союз будет удовлетворена, в случае отхода от устоев, на которых Союз до сих пор держался, новое государство присоединится к структуре, оставшейся в прошлом.
Поэтому доклад Комиссии был нацелен на то, чтобы достижения сорокалетней интеграции не только не были забыты, но и остались исходной базой нового исторического этапа. Признание незыблемости устоев Европейского союза рассматривалось как одно из главных условий приема новых государств-членов. Считая необходимой ревизию Маастрихтского договора, Комиссия в то же время обращала внимание на обязательность соблюдения его положений, полностью сохраняющих юридическую силу и актуальность. В связи с этим особо выделялись положения, касающиеся учреждения Экономического и валютного союза и введения единой валюты.
Главные цели Межправительственной конференции сводились в докладе к тому, чтобы Европейский союз, во-первых, был ближе к гражданам, во-вторых, активно проявлял себя во всем мире и, в-третьих, адаптировал свою институционную систему так, чтобы она успешно функционировала после увеличения состава Союза. Для достижения первой цели необходимо было найти пути продвижения модели социального развития, принятой Союзом, добиться обеспечения на территории государств-членов реальной свободы и безопасности человека, упростить и демократизировать организацию и порядок принятия решений в Союзе. Вторая цель предполагала проведение более последовательной внешней политики Союза, повышение эффективности его внешнеполитических акций, подведение под внешнюю политику и политику безопасности Союза прочной базы, а также выработку европейской концепции безопасности и обороны. К третьей цели вели реформирование институтов сообразно новым потребностям, переход к принятию решений большинством голосов, разработка более гибких управленческих механизмов.
Предложения к повестке дня Межправительственной конференции высказывались и помимо Комиссии. Более конкретно речь шла о том, чтобы идти дальше в разработке концепции европейского гражданства и культурного измерения интеграции. Обращалось внимание на совершенствование механизмов так называемой внутренней безопасности (визовый режим, механизмы предоставления убежища и иммиграционная политика). Развитие социального направления в деятельности Союза увязывалось с его политикой в сфере занятости. Обеспечение большей открытости процесса принятия решения виделось прежде всего в демократизации и упрощении этого процесса. Весьма актуальной была проблема борьбы с мошенничеством при использовании финансовых ресурсов Союза. Говорилось и о необходимости приведения Договора в форму, позволявшую пользоваться им обычным людям.
Поток предложений по вопросам перестройки Европейского союза, поступивших от государств-членов, институтов ЕС, специалистов, общественных организаций и движений, превзошел ожидания не только скептиков, но и тех, кто с самого начала придавал Межправительственной конференции большое значение. И это не случайно. Европейский союз доказал и подтвердил исторические потребности в интеграции, равно как жизнеспособность и эффективность избранных путей, методов и организационных форм.