ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3746
Скачиваний: 1
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1875. Т. XLVII. С. 823.
Термин "предметы ведения" приобретает широкое распространение в период становления и деятельности местных советских органов - съездов советов и местных советов. Так, в ст. 122 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполнительно-распорядительных комитетах <1> зафиксировано: "К предметам ведения районного съезда советов относятся рассмотрение и утверждение планов народного хозяйства и социально-культурного строительства района... и т.д.", т.е. определялись сферы деятельности.
--------------------------------
<1> Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1928. N 70. Ст. 503.
Современное законодательство о местном самоуправлении или предусматривает термин "предметы ведения" местного самоуправления, или вообще о нем не упоминает. Например, ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) так и названа "Предметы ведения местного самоуправления". В Законе "Об общих принципах..." (2003 г.) термин "предметы ведения" не используется в структуре компетенции, структура компетенции закреплена через полномочия и вопросы местного значения. При этом вначале раздельно в гл. 3 определены вопросы местного значения для поселений, муниципального района и городского округа, а затем в ст. 17 установлены полномочия органов местного самоуправления по решению задач местного значения. Это означает, что законодатель определил компетенцию через совокупность прав, обязанностей и вопросов местного значения. В гл. 3 Федерального закона "вопросы местного значения" решают только органы местного самоуправления. В свою очередь, в ст. 2 данного Закона вопросы местного значения решает население наряду с органами местного самоуправления. Иными словами, в ст. 2 "вопросы местного значения" привязываются к двум субъектам правоотношений, а в гл. 3 Закона - только к органам местного самоуправления.
Кроме того, об элементах компетенции упоминается в ст. 36 Закона "Об общих принципах..." относительно главы муниципального образования. Часть 1 ст. 36 устанавливает, например, что глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями, которые определяются в уставе муниципального образования. Следовательно, компетенция законодательно закрепляется за тремя субъектами в системе местного самоуправления: гражданами, органами местного самоуправления, главой муниципального образования.
Предметы ведения, являясь элементом компетенции, обозначают сферы деятельности, в которых используются полномочия при осуществлении местного самоуправления.
Все формы осуществления местного самоуправления (референдум, выборы, сходы, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления) с помощью имеющихся у них полномочий и организационных методов оказывают воздействие на предметы ведения, т.е. действуют в той или иной сфере общественной жизни.
Как видим, предметы ведения присущи не только органам местного самоуправления, но и другим формам осуществления местного самоуправления на всех этапах функционирования института местного самоуправления в нашей стране.
При сравнении полномочий (прав и обязанностей) и предметов ведения (сфер деятельности) как структурных элементов единого целого понятия компетенции можно заметить, что субъекты, осуществляющие полномочия и оказывающие воздействие на предметы ведения, т.е. на сферы общественной жизни, одни и те же. Например, сообщество граждан, проживающих на территории муниципального образования, применяет свои полномочия и оказывает влияние на сферы общественной жизни через формы непосредственной демократии: референдумы, выборы, сходы, собрания, правотворческую инициативу. Названным формам осуществления местного самоуправления присущи и полномочия, и сферы деятельности по их реализации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления также имеют полномочия и предметы ведения, т.е. сферы деятельности. Следовательно, компетенция в системе местного самоуправления подразделяется на компетенцию местного самоуправления муниципального образования в целом и выделенную из нее компетенцию, осуществляемую гражданами, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Такую модель закрепили Конституция Российской Федерации и значительная часть законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. Правда, Конституция РФ не упоминает о должностных лицах местного самоуправления. Нормы Конституции должны найти развитие в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Использование в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) термина "предметы ведения" не имеет логической последовательности. Название самой статьи не соответствует ее содержанию. Законодатель отождествляет публичную власть и территорию.
Статья 6 так и называется "Предметы ведения местного самоуправления". Однако в ч. 1 этой статьи речь идет о предметах ведения муниципального образования, а не местного самоуправления: "В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения..." Далее следует перечень вопросов местного значения. Из названия статьи и содержания ее ч. 1 непонятно, к чьему ведению отнесены вопросы местного значения - к ведению местного самоуправления или муниципального образования.
Согласно п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) муниципальное образование и местное самоуправления не являются тождественными понятиями. Муниципальное образование - это населенная территория. Местное самоуправление - это публичная власть. Поэтому знак равенства здесь невозможно поставить.
К тому же в Законе понятие "муниципальное образование" шире понятия "местное самоуправление". Местное самоуправление является, согласно п. 1 ст. 1 Закона, одним из характерных признаков муниципального образования.
Термин "предметы ведения" не соответствует сущности большинства вопросов, перечисленных в ч. 2 ст. 6 Федерального закона.
Основная часть перечисленных вопросов представляет собой не предметы ведения, а, вернее всего, полномочия. Законодатель допустил смешение понятий "предметы ведения" и "полномочия".
Под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений. Полномочия представляют собой совокупность прав и обязанностей.
В статье 6 (ч. 2) Закона только п. 3 отчасти сформулирован относительно предметов ведения. Это касается "местных финансов" как совокупности общественных отношений. Что касается остальных пунктов, то они сформулированы либо как полномочия, либо в них допущено смешение предметов ведения и полномочий.
Статья 6 Закона не имеет четкого логического ряда при перечислении вопросов местного значения. В ней не соблюдается принцип единства классификации терминов и понятий. Как уже отмечалось, в логический ряд включаются одновременно и общественные отношения, и способы регулирования этих отношений.
Например, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью, равно как и местные финансы, являются вопросами одного вида. Они представляют собой совокупность экономических отношений.
К другому виду вопросов можно отнести, например, принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением. Это уже полномочия, которыми обладают и граждане, проживающие в границах муниципального образования, и представительные органы местного самоуправления.
В связи с этим при изложении ст. 6 можно было использовать признак классификации видов общественных отношений (т.е. предметов ведения муниципальных образований), а также признак классификации полномочий, направленных на реализацию предметов ведения, т.е. вопросов местного значения.
При этом следует иметь в виду, что под признаком классификации общественных отношений нужно понимать вид объектов, т.е. материальных, социальных и нематериальных благ, связанных с осуществлением местного самоуправления. В свою очередь, признаками классификации полномочий являются виды субъектов отношений, осуществляющих эти полномочия, и виды самих полномочий.
§ 3. Разграничение компетенции
в системе местного самоуправления
Проблема разграничения компетенции занимала и занимает одно из главных мест в системе местного самоуправления. Она глубоко уходит своими корнями в далекое прошлое нашей страны.
История компетенции и ее разграничение - отнюдь не формальное явление. В древний период компетенция делилась между вече и администрацией, между представительными, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в целях обеспечения надлежащего управления делами местного значения.
Разграничение компетенции имело и имеет место между местным самоуправлением и государственной властью. Основой разграничения компетенции между местным самоуправлением и государственной властью являлось разграничение собственности и материально-финансовых ресурсов.
Объем полномочий и предметов ведения, т.е. компетенции, должны соответствовать объему собственности и материально-финансовых ресурсов местного самоуправления. В случае недостаточности муниципальной собственности и материально-финансовых ресурсов компетенция местного самоуправления, установленная законодательством, окажется невостребованной.
В связи с этим важно принятие федерального закона о разграничении собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность местного самоуправления.
Более четкого разграничения требуют источники доходов бюджетов всех уровней. Сегодня недостаточной является существующая доходная часть местных бюджетов для осуществления компетенции, закрепленной за местным самоуправлением.
Для реализации компетенции местного самоуправления, определенной Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995, 2003 гг.), необходимо, чтобы удельный вес доходов местных бюджетов составлял не менее 30 - 35% от объема доходов федерального бюджета.
Сбалансированное распределение собственности и материально-финансовых ресурсов и на основе этого - компетенции между различными уровнями власти обеспечит наиболее эффективное управление в обществе и государстве.
Жизнь выдвигает все новые проблемы, связанные с повышением эффективности управления в обществе, требующего совершенствования как на государственном, так и на местном уровнях. Новая экономическая модель не в полной мере соответствует модели всей системы государственного и общественного управления. Преобладание государственно-административных методов управления не вполне соответствует модели рыночных отношений и мешает развитию производства и приумножению различных форм собственности, в том числе и муниципальной. Сравнительно большой удельный вес государственно-административных методов управления увеличивает разрыв между обществом и государством, что несет в себе известные негативные последствия. Разрыв этот необходимо сокращать.
Средством, обеспечивающим сокращение разрыва между обществом (народом) и государством на протяжении всей истории нашей страны, было местное самоуправление. Но для этого местное самоуправление необходимо наделить достаточным объемом собственности, материально-финансовых ресурсов и соответствующей им компенсацией.
Конституция Российской Федерации (ст. 3) установила, что многонациональный народ является единственным источником власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы местного самоуправления. Поскольку Конституция закрепила право на осуществление власти за народом, он может ее реализовать. А как известно, всякая власть основывается на собственности. Без собственности власть не может быть полноценной.
Следовательно, для осуществления власти народом ему необходимо передать основную долю собственности, на которой будет базироваться эта власть.
В большей мере власть народа может быть реализована в системе местного самоуправления, самого приближенного к народной среде института управления.
Основная часть дел местного значения будет передана с государственного уровня на местный, что освободит государственные органы от не свойственных им функций.
Успеха в управлении можно достичь только в том случае, если каждое звено управленческой системы будет заниматься своим делом, а высокие инстанции освободятся от массы текущих дел, отвлекающих их от более крупных проблем.
Проблема оптимального разграничения компетенции между государством и местным самоуправлением подчеркивается снижением объема производства, ростом безработицы, приближением людей к органам местного самоуправления, изменением структуры экономических отношений и слабой управляемостью в масштабе всей страны.
Центральная власть не в состоянии решить все эти задачи самостоятельно. Следовательно, во избежание пробелов в управлении целесообразно передать часть таких задач на решение муниципальных образований.
Таким образом, компетенция между государством и местным самоуправлением разделяется с учетом разграничения собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, на основе которых можно установить предметы ведения и полномочия.
Разграничение компетенции между государственными органами и местным самоуправлением ни в коем случае не означает отделение местного самоуправления от государства. И государство, и местное самоуправление, являющееся его продолжением, осуществляют сходные функции. Местное самоуправление является продолжением государственного управления. Однако объем компетенций у них совершенно разный. Поэтому необходимо уравновесить эти величины в пределах разумного.
Не менее важной является проблема разграничения полномочий в системе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении определили различные формы осуществления местного самоуправления. Естественно, в этих условиях возникает необходимость в распределении полномочий внутри системы местного самоуправления.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) устанавливает лишь исключительные полномочия представительного органа, не упоминая о полномочиях исполнительно-распорядительных органов, должностных лиц, а также о вопросах, решаемых на местных референдумах, собраниях и сходах граждан.
Закон "Об общих принципах..." (2003 г.) в этом отношении более прогрессивен. В нем предпринята попытка разграничения компетенции между государством и местным самоуправлением, с одной стороны, и внутри системы местного самоуправления - с другой. Этот прием состоит в том, что разграничение предполагается осуществить через обозначение вопросов местного значения вообще, чтобы отделить государственные задачи от местных задач и, в частности, определить вопросы местного значения для муниципальных образований различного вида: поселений, муниципальных районов, городских округов. Однако все перечисленные вопросы местного значения материально не обеспечены в законах. Для их осуществления в условиях кризиса необходима соответствующая материально-финансовая база. На нынешний период такая база отсутствует, что не позволяет реализовать компетенцию в полном объеме.