ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 19.01.2021
Просмотров: 5316
Скачиваний: 3
Что касается такой специфической области профессиональной деятельности граждан, какой является военная служба, то данная обязанность в Конституции Российской Федерации прописана более четко и определенно: защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации (ст. 59). Заметим при этом, что необходимость вмешательства социального государства в сферу обеспечения социальных прав военнослужащих обусловлена тем, что в силу специфики воинского труда военнослужащие законодательно лишены права заниматься дополнительной оплачиваемой деятельностью (за исключением некоторых видов творческой деятельности, в которых занята лишь незначительная часть из них); их благосостояние и уровень жизни их семей практически полностью зависят от размеров их материального обеспечения, установленного государством. Кроме того, актуальность проблемы усиления внимания государства к военно-социальной политике диктуется нынешним тяжелым социальным положением военнослужащих: в условиях, когда более четверти семей военнослужащих находятся по уровню доходов ниже черты бедности, т. е. относятся к разряду малоимущих, указанные семьи по определению должны быть объектом приложения усилий социального государства.
Мы вполне разделяем тревогу ряда авторов по поводу имеющихся признаков отхода политического курса российского руководства от идеи социального государства. Концепция социального государства, ее реализуемость в ближайшей перспективе ставятся под сомнение теми, кто переоценивает возможности рыночных регуляторов социально-экономической жизни. Критикуя или просто отвергая концепцию социального государства, ее оппоненты ссылаются на то, что основное назначение и содержание социального государства — это якобы государственное покровительство, благотворительность и т. д. Концепции социального государства противопоставляется концепция «субсидиарного государства», основанного на принципе помощи человеку со стороны государства только в том случае, если ему самому не удается обеспечить приемлемое существование36.
Весьма показателен тот факт, что в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации последних лет нет ни слова о социальном государстве, о социально ориентированной экономике, когда речь идет о стратегических установках государства. В программах социально-экономического развития России политика модернизации явно противопоставлена курсу на создание социального государства, а также радикальному либерализму. Вместо них провозглашается политика, суть которой — произвольное ограничение функций и ответственности государства в сфере формирования условий жизнедеятельности населения, произвольное установление приоритетов социальной политики. Обоснованием необходимости такой политики служит расплывчатая и декларативная формула «ограниченных финансовых возможностей». Вполне очевидно, что заявленный курс не соответствует принципам социального государства. Это не скрывается и не маскируется. Мы должны исходить из того, что руководство государства совершенно сознательно взяло курс на произвольное сужение социальных гарантий (их круга, объема, масштаба охвата населения), а не на формирование такой системы гарантий, необходимость и эффективность которой обосновывалась бы социальными критериями. При этом открыто признается, что не на общество, не на государство, а в первую очередь и в основном на собственные силы должен опираться человек, чтобы обеспечить устойчивость своего социально-экономического положения, улучшить его, защититься от социальных рисков37. В силу особого характера военной службы указанный подход вряд ли может быть применим к военно-социальной политике государства.
По нашему глубокому убеждению, необходимость выбора именно модели социального государства обусловлена тем, что концепция социального государства наиболее близка нашей исторической практике и менталитету общества; она дает экономическим реформам социальную направленность; модель, основанная на этой концепции, уже прошла многолетнюю проверку в Германии, Франции, Испании, Австрии, Швеции, Финляндии, имеющих высокий жизненный уровень населения, оправдала себя и действует по настоящее время.
Таким образом, концепция социального государства является основополагающей идеей при определении перспектив отечественной системы социального обеспечения граждан, включая военнослужащих и их семьи. Это обусловлено тем, что модель социального государства — это, по сути, единственная из всех новейших теорий, выдержавших испытание временем. Практически вся Европа идет по этому пути38.
По вопросу о перспективах становления и развития Российской Федерации в качестве социального государства в монографии «Социальная политика в постсоциалистическом обществе: задачи, противоречия, механизмы» отмечается, что созданию правовых основ, механизмов и культуры социального государства будут способствовать принятие федерального закона об основах социальной политики Российской Федерации как социального государства, разработка и осуществление программы широкого всеобуча основам социального государства граждан, в том числе руководителей предприятий и организаций, государственных служащих всех уровней, введение таких учебных курсов в программы учебных заведений, включение в эту работу Академии наук и в просветительскую деятельность — органов СМИ. Для того чтобы выйти на намеченную в Конституции Российской Федерации траекторию построения социального государства, нужно всем ветвям власти и социальным партнерам коллективно проинвентаризировать наработанную нормативную базу, проверив ее на соответствие принципам, требованиям и целям социального государства, и внести необходимые коррективы в действующее законодательство. Одновременно надо выработать концепцию и программу развития военно-социального законодательства, отвечающего конституционным целям39.
§ 4. Финансирование социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
Гарантировать проведение в жизнь своей политики в различных сферах, в том числе военно-социальной, государство может только в том случае, если его деятельность финансово обеспечена. Другими словами, реализация государством разработанных программ в сфере социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возможна лишь при условии их адекватного финансового обеспечения, достигаемого посредством реализации финансово-правовых норм.
Определяющая роль государственных бюджетов в области реализации целей и задач социальной политики признана международным сообществом. В ходе конференций, проходивших под эгидой ООН в 90-е гг., правительства всех стран мира взяли на себя обязательство применять «ориентированный на людей» подход к социальному и экономическому развитию. При этом правительства признали, что самые высокоморальные декларации окажутся лишенными всякого смысла, если на достижение этих целей не будут выделены соответствующие финансовые средства. Составление бюджета, по существу, отражает производство и использование государственных ресурсов. Анализ бюджета любого государства показывает, действительно ли правительства распределяют государственные ресурсы в соответствии с взятыми на себя обязательствами. Бюджеты имеют значение именно потому, что это мощные инструменты политики, кардинально влияющие на положение в области социальной справедливости40. Без финансового обеспечения «социальная политика как бы повисает в воздухе, остается нереализованной. У этой проблемы есть две стороны: необходимость увеличения государственных ассигнований и столь же настоятельная необходимость более рационального их использования»41.
Принятие финансово-правовых актов, и прежде всего законов о федеральном бюджете на очередной год, всегда сопровождается ожесточенной политической борьбой, что зачастую приводит к затягиванию процесса принятия бюджета. К примеру, в период с 1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие законов о федеральном бюджете на очередной год происходило на фоне жесточайшей политической борьбы между законодательной и исполнительной властью. Именно по этой причине указанные федеральные законы своевременно не принимались. Так, закон о федеральном бюджете на 1993 г. был принят лишь 14 марта 1993 г., на 1994 г. — 1 июля 1994 г., на 1995 г. — 31 марта 1995 г., на 1997 г. — 26 февраля 1997 г., на 1998 г. — 26 марта 1998 г., на 1999 г. — 22 февраля 1999 г. И лишь с 2000 г. федеральные бюджеты на очередной год утверждаются высшим законодательным органом государства своевременно, т. е. до начала соответствующего календарного года.
Помимо своевременности принятия бюджета, важным показателем является его реальность. В 90-е гг. в связи с развитием политической демократии и отсутствием юридических механизмов ее реализации в бюджетной сфере большинство бюджетов были явно нереальны для выполнения. Это приводило и приводит к парализации некоторых положений ряда законов, финансовое обеспечение которых должно быть заложено в бюджете. К их числу можно отнести, в частности, Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ, ряд норм Федерального закона «О статусе военнослужащих». По этой же причине — в связи с дефицитом бюджетных средств — приостанавливалось действие ряда нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в 2003—2004 гг. Поэтому правомерен вывод о том, что в современных условиях специфическая процессуальная форма принятия (рассмотрения и утверждения) закона о бюджете во многом нужна для того, чтобы обеспечить его реальность через проведение в жизнь перспективной бюджетной политики, свободной от политического популизма и экономического невежества42.
Российскими учеными справедливо констатируется, что причины остроты социальных проблем современной России кроются не столько в недостатке средств, сколько в пороках функционирующего механизма их распределения43. В связи с этим представляется важным в настоящей работе в дальнейшем остановиться на рассмотрении проблем финансирования военно-социальной сферы.
Практика последних лет убедительно свидетельствует о том, что одним из основных инструментов управления военным строительством в целом и военно-социальной сферой в частности является федеральный бюджет (бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления44). Составной частью федерального бюджета является военный бюджет, который выступает важнейшим стоимостным инструментом реализации военно-экономической, военно-социальной, военно-научной, военно-технической и собственно военной политики государства45. Военный бюджет охватывает отношения по формированию и использованию централизованных военно-бюджетных ресурсов и служит перераспределению стоимости между государством, военной организацией и оборонно-промышленным комплексом.
Расходы федерального бюджета на указанные цели распределяются в соответствии с бюджетной классификацией, составными частями которой являются функциональная и ведомственная классификации расходов бюджета. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти.
В соответствии со ст. 84 БК РФ расходы на национальную оборону и обеспечение безопасности государства отнесены к функциональным видам расходов, финансируемым исключительно из федерального бюджета. Финансовые средства военная организация государства получает из федерального бюджета по разделу «Национальная оборона».
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой его расходов и отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета, т. е. по органам государственной власти Российской Федерации, имеющим право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета46. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается в структуре ведомственной классификации расходов федерального бюджета федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
На важность социальной составляющей федерального бюджета указывают многие ученые. Так, Ю.Н. Демидов выделяет данную область в относительно самостоятельную сферу общественной жизни, находящуюся на стыке экономической и социальной сфер. Указанный автор предлагает под социально-бюджетной сферой понимать совокупность общественно-экономических отношений, возникающих в процессе формирования и исполнения бюджетного законодательства в социальном комплексе страны, деятельности государственных внебюджетных фондов для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, а также бюджетное финансирование данных сфер, осуществление соответствующими государственными органами контроля за полным и целевым расходованием государственных и негосударственных финансовых средств, направленных на социальное обеспечение абсолютного большинства населения страны47.
Г.С. Олейник, подчеркивая значительные возможности военного бюджета положительно воздействовать на реализацию потенциала человеческого фактора военной безопасности, отмечает, что военный бюджет формирует финансовую базу военно-социальной политики, создает финансовые предпосылки ее эффективности в структурах военной организации страны, что проявляется в действенной системе мер по социальной защите военнослужащих, гражданского персонала, ветеранов военной службы и членов их семей48.
Как уже отмечалось, принятие бюджета на очередной год всегда сопровождается острой политической борьбой. В связи с этим представляется вполне правомерным вести речь о политической напряженности финансового права, под которой понимается высокая степень зависимости финансово-правовых норм от политики в процессе их формирования. Эта высокая степень зависимости проявляется, во-первых, в том, что принятие финансово-правовых норм и соответственно финансово-правовых актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что принятие финансово-правовых норм (финансово-правовых актов) почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил49.
В сфере социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих и их семей указанная зависимость проявляется в превращении финансово-правовых норм и военного бюджета в один из основных факторов, определяющих направленность, содержание и эффективность военно-социальной политики государства. Военный экономист Г.С. Олейник, анализируя тенденции, происходящие в военно-финансовой политике в последние годы, пришел к неутешительному выводу о том, что «у военно-финансовой политики постепенно увядают важнейшие ее направления, она переходит в военно-социальную, которая, в свою очередь, превращается в политику выживания»50.