ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 19.01.2021
Просмотров: 5349
Скачиваний: 3
Однако практика принятия таких актов в силу различных причин (недостаточное качество нормотворческой деятельности, политическая, в том числе предвыборная, конъюнктура, дешевый популизм, противопоставление законности и целесообразности и др.) до сих пор не преодолена. Одним из негативных последствий принятия подобных нормативных правовых актов является несбалансированность ресурсов и обязательств.
Не менее значим по своим негативным последствиям и морально-психологический аспект данной проблемы. Принятие государством и его органами завышенных обязательств в военно-социальной сфере, не обеспеченных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами для их реализации, подрывает веру военнослужащих в способность государства решать возложенные на него функции по социальной защите граждан, приводит к росту обоснованных обращений и жалоб в органы государственной власти и военного управления, в суды и другие правоохранительные органы, создает почву для правового нигилизма, порождает у военнослужащих апатию и пессимизм, резко снижает мотивацию к добросовестной службе и способствует в конечном счете оттоку из Вооруженных Сил квалифицированных кадров.
На недопустимость принятия законов, не обеспеченных финансированием, достаточно твердо и определенно указано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2003 г.: «Суммарный годовой объем социальных обязательств государства составляет сегодня 6,5 триллиона рублей. Это практически вдвое превышает размеры консолидированного бюджета России. И исполнительная, и законодательная власть за многие годы наобещали людям столько, сколько российская экономика дать просто не в состоянии. Мало того, под популистскими лозунгами и обманывая граждан страны, невыполнимые обещания наращиваются. Некоторые политики, к сожалению, стремятся нарастить их и сегодня»66.
Данное обстоятельство породило характерный для российской правовой политики институт приостановления действия на очередной финансовый год отдельных нормативных правовых актов, реализация которых не обеспечена финансированием. Правовая оценка практики приостановления действия отдельных положений законодательных актов содержится в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации67. Высший судебный орган указывает, что законодатель, внося в действующее правовое регулирование изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение военнослужащих, должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности, вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность и оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости законодательной политики в социальной сфере и недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан. Это необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
В результате приостановления действия ряда правовых норм о социальных гарантиях и компенсациях военнослужащих в отсутствие какого-либо компенсаторного механизма закрепленные данными нормами права указанных граждан фактически оказываются блокированными на протяжении ряда лет. Тем самым федеральный законодатель изменяет условия материального обеспечения военнослужащих, выполняющих — в силу заключенных контрактов — взятые на себя обязательства и совершающих посредством прохождения военной службы юридически значимые действия. По существу, такого рода изменение означает, что государство в нарушение ст.ст. 59 и 37 Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке отказалось от своих обязательств, возникших в конкретных правоотношениях из ранее действовавшего правового регулирования и правоприменительных актов. Поэтому, принимая такие решения, федеральный законодатель во всяком случае должен предусматривать компенсаторный механизм, позволяющий устранять негативные последствия приостановления действия отдельных правовых норм.
По заключению Конституционного Суда Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год по своей природе не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому к нему не может применяться правило «lex posterior derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), т. е. данный закон не может изменять положения других федеральных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы. Независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.
Исходя из указанных аргументов, Конституционный Суд Российской Федерации своим постановлением от 23 апреля 2004 г. № 9-П признал не соответствующим Конституции Российской Федерации приостановление действия норм Федерального закона «О статусе военнослужащих» в части выплаты гражданам, уволенным с военной службы, денежной компенсации за поднаем жилых помещений68. При этом отмечено, что не исключается правомочие Федерального Собрания — при соблюдении требований Конституции Российской Федерации — приостанавливать посредством федерального закона о федеральном бюджете действие отдельных положений законов, связанных с расходами Российской Федерации69.
Как представляется, указанное решение Конституционного Суда Российской Федерации имеет преюдициальное70 значение для всех других судов при рассмотрении ими жалоб граждан, уволенных с военной службы, связанных с отказом в выплате им компенсации за поднаем жилых помещений. Думается, что и для федерального законодателя данное решение будет иметь практическое значение. Отрадно отметить, что в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2005 год» от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ уже отсутствуют нормы о приостановлении действия других законодательных актов в сфере социальной политики.
5. В условиях недостаточности бюджетных средств возрастает роль внебюджетных источников финансирования военно-социальной сферы. К числу таких источников можно отнести доходы, получаемые от сдачи в аренду временно не используемых помещений, зданий, сооружений, земельных участков, от реализации военного имущества, а также за оказание военными организациями некоторых услуг юридическим и физическим лицам (перевозки, обучение, медицинское и санаторно-курортное обеспечение и др.). В Пограничных войсках ФСБ России внебюджетные средства могут быть получены посредством оперативно-служебной деятельности (взимание штрафов, реализация конфиската и т. д.)71. Как показывает практика, серьезным резервом в деле решения жилищной проблемы могла бы стать разработка и реализация инвестиционных проектов, когда на земельных участках, переданных в оперативное управление Министерства обороны Российской Федерации, других силовых ведомств, за счет средств инвестора осуществляется жилищное строительство. В качестве платы за использование земельных участков подрядчик выделяет заранее оговоренное число квартир для военнослужащих.
Во всех указанных выше случаях важно обеспечить строгий учет, прозрачность и целевое расходование поступающих финансовых средств.
В ряду многочисленных предложений об изыскании дополнительных источников увеличения доходов федерального бюджета и затрат на национальную оборону заслуживает внимания предложение ряда авторов о введении «военного налога»72. Под военным налогом предлагается понимать специальные платежи в государственный бюджет граждан (организаций и предприятий, на которых они трудятся), обязанных по закону проходить военную службу по призыву, но принявших решение не служить, для покрытия части расходов на содержание Вооруженных Сил. Конечно, данная идея нуждается в серьезном изучении и детальной проработке, но в целом она представляется достаточно продуктивной и перспективной.
Большой интерес представляет использование опыта формирования и использования денежных капиталов в русской армии в качестве альтернативных источников финансирования расходов военного ведомства. К началу XIX в. в рамках военного ведомства сложилась система децентрализованных денежных фондов, в которую входили многочисленные капиталы: военный, полковой, пенсионный, эмеритальный, церковный, казарменный, жилищный, орденский капиталы, капитал офицерского собрания и целый ряд благотворительных капиталов, составлявших собственность различных военных управлений и заведений73. Создание системы денежных капиталов позволяло улучшать материальное положение военнослужащих, обеспечивать их социальные гарантии во время и после прохождения военной службы.
Для решения рассмотренных выше проблем финансирования военно-социальной сферы потребуется не один год. Первоочередной задачей при этом является восстановление в значительной мере утраченного контроля за использованием бюджетных и внебюджетных средств, выделяемых для военно-социальных проблем. Важным средством решения данной задачи является совершенствование системы правового регулирования данной сферы нормами финансового и военного права. В связи с этим заслуживает поддержки мнение А.И. Землина о необходимости разработки и принятия закона «О военных расходах», который должен дать определения военного бюджета и военных расходов, раскрыть основные функции федеральных органов государственной власти в области военных расходов, закрепить структуру военных расходов, определить порядок составления, рассмотрения и утверждения, исполнения смет военных организаций и т. п.74
Глава 2. Предмет, метод, система и принципы права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
§ 1. Предмет, метод и система права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
Предмет каждой самостоятельной отрасли права составляют обособленные группы общественных отношений, характеризующиеся определенным внутренним единством, которые наряду со специальными методами регулирования позволяют отграничить одну отрасль права от другой.
Понятие предмета права социального обеспечения неразрывно связано с сущностью самого понятия социального обеспечения, его содержанием.
Предмет права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей составляют четыре группы общественных отношений:
а) отношения по социальному обеспечению указанных категорий граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты);
б) отношения по предоставлению различных социальных услуг (медицинское обеспечение, социальное обслуживание инвалидов, социальная поддержка ветеранов и т. п.);
в) процедурные отношения, связанные с установлением юридических фактов и вынесением решений по вопросам социального обеспечения;
г) процессуальные отношения, связанные с защитой прав субъектов на социальное обеспечение.
Отношения по социальному обеспечению в денежной форме являются материальными отношениями и составляют «ядро» предмета права социального обеспечения. Процедурные и процессуальные отношения являются производными от них и самостоятельно существовать не могут.
Процедурные отношения могут:
— предшествовать материальным отношениям (например, процедурные отношения по установлению степени тяжести ранения военнослужащего предшествуют материальным отношениям по выплате указанному военнослужащему страхового обеспечения);
— существовать одновременно с материальными отношениями (например, по изменению группы инвалидности инвалиду вследствие военной травмы);
— приходить на смену одним и порождать другие (например, при переходе вдовы погибшего военнослужащего с одного вида пенсии на другой).
Следует подчеркнуть, что вопрос о включении в предмет права социального обеспечения процессуальных отношений, складывающихся в связи с разрешением споров или разногласий в области социального обеспечения, является дискуссионным. Однако отсутствие процессуальных норм в праве социального обеспечения является пробелом в законодательстве, а не подтверждением отсутствия процессуальных отношений в сфере социального обеспечения.
Метод правового регулирования признается отечественной наукой одним из необходимых критериев для разграничения отраслей права. Каждая группа отношений, образующих предмет отрасли права, требует специфических средств нормативно-правовой регламентации, которые реализуются в методе.
Вопрос о методе правового регулирования права социального обеспечения является одним из сложных ввиду неоднозначности взглядов ученых на эту проблему. Под методом правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права понимается совокупность приемов и способов, используемых законодателем в целях наиболее оптимального их регулирования. По мнению С.С. Алексеева, решающей чертой отраслевого метода правового регулирования является общее юридическое положение субъектов, их правовой статус75.
Функционирование системы социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возможно при использовании следующих методов правового регулирования:
1) установление определенного порядка действий — предписание действовать в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами;
2) запрещение определенных действий;
3) предоставление субъекту рассматриваемых отношений возможности выбора одного из установленных вариантов должного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;
4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать установленные правовой нормой действия.
Основными признаками, характеризующими метод права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права, являются:
— сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов (как указывалось выше, спецификой социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является преимущественно централизованный способ);
— формирование содержания правоотношения не только нормативным, но и договорным путем (в социальном обеспечении военнослужащих договорные отношения сведены к минимуму);
— специфика юридических фактов, влекущих возникновение, изменение и прекращение правоотношений по социальному обеспечению;
— абсолютный характер прав граждан как субъектов правоотношения;
— специфика санкций, обеспечивающих исполнение обязанностей субъектов, и способов защиты нарушенного права76.
При характеристике метода права социального обеспечения советского периода отечественные ученые отмечали его специфический алиментарный77 характер обязательств в соответствующих правоотношениях. Наиболее глубоко особенности этого метода проанализированы Р.И. Ивановой. Притязание гражданина на получение конкретного вида социального обеспечения и предоставление его уполномоченным органом на условиях, установленных законом, — это основная схема поведения участников социально-обеспечительных отношений. «Социальной алиментарностью» Р.И. Иванова называет способ предоставления «государством или по его поручению общественными организациями всех видов социального обеспечения и обслуживания на справедливой основе бесплатно, безэквивалентно с учетом связи с трудом, но не в порядке ответных действий за новый встречный труд, в объеме нормального уровня жизни, сложившегося на данном этапе развития советского общества, без применения договорных начал из фонда социального обеспечения»78.