На заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам «О состоянии Вооруженных Сил Российской Федерации, основных направлениях их строительства и развития на период до 2010 года» (11 августа 2000 г.) и «О корректировке государственной политики Российской Федерации в области военного строительства и определении основных направлений развития военной организации государства на период до 2010 года» (9 ноября 2000 г.) одобрены основные параметры военного строительства на ближайшее 10-летие, в том числе и прогноз объемов ассигнований федерального бюджета на финансирование войск, воинских формирований и органов. Одобренная на указанных заседаниях граница расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства оценена как напряженно сбалансированная, так как исходит из оценки предельных возможностей нагрузки на экономику и федеральный бюджет. При разработке прогноза за базовые показатели расходов на содержание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов приняты расходы, установленные федеральным бюджетом на 2001 г. При этом учтены параметры планируемого сокращения численности военнослужащих.

Анализ реальных расходов средств федерального бюджета на национальную оборону в последнее десятилетие (см. таблицу 1) свидетельствует о том, что недофинансирование военной организации нашего государства вызвано не только случайными факторами. Проявились и системные изъяны в управлении социально-бюджетной сферой. Фактические расходы на социальную политику значительно отличаются от объемов, предусмотренных в федеральном бюджете, что объясняется неразвитостью применяемого инструментария планирования и контроля бюджетных расходов, а также неэффективностью бюджетных процедур, в рамках которых решения принимаются зачастую по политическим, а не экономическим мотивам. Финансовые отношения органов власти и управления в сфере военно-социальной политики недостаточно скоординированы. Это приводит к дублированию действий и нерациональному использованию бюджетных средств. Оценка эффективности расходов федерального бюджета на мероприятия по реализации военно-социальной политики в большинстве случаев не проводится.

Таблица 1

Показатели расходов федерального бюджета на национальную оборону⁵¹

Показатели расходов	1996 (млрд руб.)	1997 (млрд руб.)	1998 (млн руб.)	1999 (млн руб.)	2000 (млн руб.)	2001 (млн руб.)	2002 (млн руб.)	2003 (млн. руб.)	2004 (млн. руб.)	2005 (млн. руб.)
Объем расходов	437 250,0	529 765,2	499 945,2	575 046,6	1 014 196,3	1 193 482,9	1 947 386,3	2 414 400,0	2 659 447	3 047 929,3
Национальная оборона	80 185,1	104 317,1	81 765,0	93 702,0	205 300,0	247 687,7	284 200,0	354 900,0	411 472,6	531 139,2
В процентах к расходам	18,3	19,6	16,3	16,2	20,2	20,7	14,6	14,7	15,5	17,4
В процентах к ВВП	3,10	3,33	2,88	2,34	2,91	2,74	2,62	2,68	2,69	2,8
Размер ВВП (в млрд руб.)	2 300	2 735	2 840	4 000	7 063	9 041	10 863	13 250	15 300	18 720
Строительство и содержание ВС	68 466, 8	88 363,9	79 403,0	91 619,8	205 811,9	203 061, 4	263 863,8	325 564,3	389 401,6	388 028,8
Военная реформа	—	3 717,0	3 995,0	2 474,7	2 902,6	4 236,6	16 544,9	15 800,3	7 245,6	—
Инфляция (%)	21,852	1153	5,7	30,0	20,2	18,6	15,1	10—12	10	7,5—8,5

---

Указанные обстоятельства актуализируют необходимость реформирования социально-бюджетной сферы. Отечественными учеными выделяются следующие основные принципы реформирования указанной сферы: принцип социальной стабильности; принцип адресности; принцип соответствия финансового механизма целям реформы; принцип эффективности реформ; принцип адаптивности⁵⁴. Важную роль в преодолении негативных тенденций в социально-бюджетной сфере призван также сыграть переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Указанный принцип провозглашен в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г.⁵⁵ и в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249.

Основными проблемами финансово-экономического обеспечения военно-социальной политики, требующими своего разрешения, в настоящее время являются: недостаточность бюджетных средств; нарушение ритмичности финансирования военной организации государства; необходимость ужесточения контроля за исполнением бюджетного законодательства и усиления ответственности за нарушения в данной сфере; преодоление практики принятия органами законодательной и исполнительной власти законов и иных нормативных правовых актов, не обеспеченных соответствующими финансовыми средствами; изыскание и более активное использование внебюджетных источников финансирования военно-социальной сферы.

Рассмотрим указанные проблемы более подробно.

1. Недостаточность бюджетных средств для полноценного функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, для реализации социальных гарантий, установленных законодательством для военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является наиболее острой проблемой последнего десятилетия.

Для определения достаточности (или недостаточности) финансовых средств на указанные цели необходимо наличие соответствующих научно обоснованных и нормативно закрепленных критериев. Одним из таких критериев, несомненно, является установленное «Основами (концепцией) государственной политики по военному строительству на период до 2005 года» пороговое значение для финансирования расходов по разделу «Национальная оборона» — 3,5 % от валового внутреннего продукта (ВВП). Можно, конечно, сомневаться в обоснованности этой цифры и ее приемлемости для России в современных социально-экономических условиях. Однако если она выражает минимальную потребность и, тем более, нормативно закреплена соответствующим Указом Президента Российской Федерации, то вполне правомерен вывод, что систематическое игнорирование данного показателя в федеральных законах о бюджете наносит серьезный ущерб доверию народа к власти. Так, в 1994 г. на оборону было выделено примерно 5,6 % ВВП, по закону о федеральном бюджете на 1996 г. на эти цели выделялось 3,1 % расчетного ВВП, в 1998—2004 гг. — не более 2,9 %⁵⁶, а на 2005 г. намечено выделить 2,8 %, тогда как до 90-х гг. этот показатель составлял, по различным оценкам, 7—13 % при значительно большем объеме ВВП. В этот же период произошло и значительное снижение самого ВВП: в 1994 г. — на 13 %, в 1995 г. — на 4 %, в 1996 г. — на 5 %, в целом за 1990—1997 гг. — на 45—50 %. Одновременное снижение ВВП и сокращение удельного веса военных расходов привели к тому, что реальные расходы на оборону с начала 90-х гг. по настоящее время сократились на 70 %⁵⁷.

---

Другим важнейшим критерием достаточности бюджетных средств для реализации целей и задач военно-социальной политики должны стать государственные минимальные социальные стандарты, а также нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг и единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Об этом прямо сказано в ст. 65 БК РФ, однако указанная правовая норма вводится в действие со дня вступления в силу федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, принятие которого неоправданно затягивается.

Принятие указанного закона обеспечит возможность социального нормирования бюджетных расходов и позволит перевести процесс формирования консолидированного бюджета на научно обоснованные социальные стандарты. Указанные стандарты должны быть положены в основу бюджетного процесса, в том числе определения величины межбюджетных трансфертов, компенсирующих регионам нехватку собственных средств для выполнения общефедеральных социальных гарантий и обязательств. Важным шагом на пути законодательного закрепления единых минимальных социальных стандартов явились разработка и принятие Федерального закона «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной помощи» от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ.

Формирование военно-социальной составляющей федерального бюджета на базе научно обоснованных социально-экономических стандартов принципиально для дальнейшего развития военной организации государства. Только такие процедуры системного социального анализа, прогнозирования, планирования и нормирования социального развития позволят перевести финансирование военно-социальной сферы из «остаточного принципа» на научно обоснованные системные методы и стандарты⁵⁸.

2. Проблема нарушения регулярности и ритмичности финансирования военной организации государства подробно проанализирована военными учеными-экономистами С.В. Калугиным и В.И. Цимбалом⁵⁹. По мнению указанных авторов, следует обратить внимание на одну новую особенность бюджетного процесса. С введением в действие БК РФ, переходом на казначейское исполнение бюджета Министерством обороны Российской Федерации и по мере усиления контроля за целевым расходованием средств значительно возрастают требования к регулярности финансирования по всем статьям расходов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности Вооруженных Сил Российской Федерации. Это связано с тем, что новая система исполнения и контроля в условиях действия строгих санкций за нарушения практически лишает финансовые органы возможности маневра имеющимися активами.

Сложившаяся практика выделения для нужд военной организации большей части финансовых средств в конце года создает условия для образования задолженностей по выплатам личному составу, что ухудшает морально-психологическую обстановку в воинских коллективах. Более того, поскольку страна продолжает жить в условиях инфляции, очевидно, что режим выплат «ежемесячных — к концу месяца, ежеквартальных — к концу квартала, а ежегодных — к концу года» практически означает обкрадывание Вооруженных Сил и негативно сказывается на боеспособности войск. Практика неритмичного выделения средств Министерству обороны Российской Федерации, другим федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба, наносит ущерб военной безопасности государства, существенно снижает эффективность военно-социальной политики. На данную негативную тенденцию обратил внимание министр обороны Российской Федерации в докладе на подведении итогов подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации в 2004 г.⁶⁰

---

В связи с изложенным представляется вполне разумным предложение С.В. Калугина и В.И. Цимбала о целесообразности закрепления указом Президента Российской Федерации такого порядка выделения финансовых средств на нужды Министерства обороны Российской Федерации, при котором ассигнования по статьям, не связанным с сезонными изменениями, выделялись бы равномерно и ежемесячно. Финансирование других статей («северный завоз», компенсация социальных гарантий, связанных с периодом отпусков, и т. п.) должно осуществляться исходя из норм, закрепленных в законодательстве, а также с учетом необходимости минимизировать суммарные расходы. В случае принятия положительного решения по этому вопросу крайне важно обеспечить строгий контроль и персональную ответственность за его выполнение⁶¹.

Налаживание устойчивого, ритмичного финансирования военной организации государства является одним из важнейших факторов стабилизации социальной обстановки в воинских коллективах. Не случайно российскими учеными обращается внимание на тесную взаимосвязь военного бюджета и морально-психологического состояния военнослужащих⁶².

3. Не менее актуальной проблемой является необходимость ужесточения контроля за исполнением бюджетного законодательства и усиления ответственности за нарушения в данной сфере. Как показывает анализ, ни один федеральный бюджет в части финансирования расходов на оборону в 1993—1998 гг. не был выполнен, но никто не был привлечен за это к ответственности. Поэтому вполне справедливой и обоснованной представляется постановка рядом ученых вопроса о необходимости принятия закона об ответственности органов исполнительной власти и государственных чиновников за невыполнение федеральных законов о федеральном бюджете⁶³.

Другой стороной данной проблемы является пораженность социально-бюджетной сферы криминальными проявлениями, что наглядно характеризуется статистическими данными. Количество преступлений экономической направленности, выявленных в социально-бюджетной сфере, масштабы ущерба, причиненного в результате указанных правонарушений, постоянно возрастают. По данным ГИЦ МВД России, в 1999 г. в сферах здравоохранения, науки, культуры и искусства, социального обеспечения выявлено 27,6 тыс. преступлений, что на 15 % выше, чем в 1998 г. и почти вполовину превышает уровень 1997 г.⁶⁴ По данным Генеральной прокуратуры, в 2001 г. в Вооруженных Силах Российской Федерации вскрыто 11 тыс. нарушений бюджетного и кредитно-финансового законодательства. По должностным преступлениям возбуждено 513 уголовных дел.

Следует отметить, что при программно-целевом планировании борьбы с преступностью на 1994—1995 гг., а также программой «Усиление борьбы с преступностью» (1996—1997 гг.) мероприятия по защите бюджетных средств, в том числе в социальной сфере, вообще не планировались. Лишь федеральной целевой программой по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 270, установлены меры организационного, нормативно-правового и правоприменительного характера, направленные на усиление государственного финансового контроля, на выявление и пресечение коррупционных нарушений, связанных с использованием кредитов, а также денежных накоплений граждан негосударственными пенсионными и другими фондами.

---

Возвращаясь к проблеме регулярности финансирования военной организации государства, следует отметить, что действующий БК РФ несколько упорядочивает процесс исполнении бюджета. Однако стадия исполнения бюджета все еще не является строго регламентированной, а поэтому подразделения Министерства финансов Российской Федерации не ощущают своей ответственности за бесперебойное финансирование бюджетополучателей. В этой связи не вызывает сомнений актуальность ускорения разработки и согласования подзаконных актов, посредством которых БК РФ будет вводиться в практическую деятельность финансовых органов.

Наиболее распространенным нарушением в данной сфере является нецелевое расходование бюджетных средств. Однако процедуры привлечения виновных лиц к ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств не являются в полной мере совершенными. В соответствии со ст. 289 БК РФ данное правонарушение влечет наложение штрафов на руководителей организаций — получателей бюджетных средств; в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ — наложение штрафов на соответствующих физических и юридических лиц. Как показывает практика, такая конструкция ответственности за данное правонарушение малоэффективна. В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного проступка. Проверки финансовой деятельности субъектов, допустивших нецелевое использование бюджетных средств, как правило, проводятся за предшествующие финансовые периоды, что приводит к тому, что к моменту составления акта проверки указанный двухмесячный срок в подавляющем большинстве случаев истекает и, следовательно, меры административной ответственности не могут быть использованы. В связи с этим является правомерной постановка вопроса об увеличении срока давности по данному виду административных правонарушений⁶⁵.

4. Преодоление практики принятия органами законодательной и исполнительной власти законов и иных нормативных правовых актов, не обеспеченных соответствующими финансовыми средствами. Статьей 83 БК РФ установлено правило: если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе, в случае необходимости, передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. В данной правовой норме содержится, таким образом, запрет на принятие нормативных правовых актов, не обеспеченных соответствующим финансированием.

---

Смотрите также файлы

• pensii voennoslugashih.doc

• pravo2004.doc

• брошюра дневник ВСР мой.doc

• Воен соц работа.doc

• Схема НУВ-Раскрашенный.doc