ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 30.10.2023
Просмотров: 1320
Скачиваний: 3
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
§ 4. Финансово-экономическая основа
местного самоуправления
Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество,
находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная соб- ственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Муниципальная собственность. В состав муниципальной собст- венности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные формы, имущество органов местного самоуправ- ления, а также муниципальные земли и другие природные ресур- сы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципаль- ные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения обра- зования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Права собственника в отношении иму- щества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы мест- ного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами и уставами, население непосредственно.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридиче- ским лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном поряд- ке, а также совершать с имуществом, находящимся в муници- пальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или пере- даваемых в пользование объектов. В интересах населения уста- навливаются условия использования земель, находящихся в гра- ницах муниципального образования.
Порядок и условия приватизации муниципальной собствен- ности определяются населением непосредственно или представи- тельными органами местного самоуправления самостоятельно.
Доходы от приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет. Муниципальная собственность признается и защищает- ся государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Глава 27. Организация местного самоуправления 765
Органы местного самоуправления вправе в соответствии с за- коном создавать предприятия, учреждения и организации для осу- ществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их ре- организации и ликвидации. Они сами определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций,
находящихся в муниципальной собственности, осуществляют ре- гулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных пред- приятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправле- ния и руководителями предприятий, учреждений и организаций,
находящихся в муниципальной собственности, строятся на кон- трактной основе в соответствии с трудовым законодательством.
По-другому определяются отношения органов местного само- управления с предприятиями, учреждениями и организациями,
не находящимися в муниципальной собственности. По вопросам,
не входящим в компетенцию органов местного самоуправления,
их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями,
не находящимися в муниципальной собственности, а также с фи- зическими лицами строятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе коор- динировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не вправе уста- навливать ограничения хозяйственной деятельности предпри- ятий, за исключением случаев, предусмотренных законами.
Органы местного самоуправления вправе выступать заказчи- ком (муниципальный заказ) на выполнение работ по благоуст- ройству территории муниципального образования, коммунально- му обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально- культурных потребностей населения соответствующей террито- рии, на выполнение других работ с использованием предусмот- ренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
Органы местного самоуправления в интересах населения в ус- тановленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэко- номическую деятельность.
766 Раздел . Местное самоуправление
Местные бюджеты. Бюджетные и финансовые вопросы регу- лируются Федеральным законом «О финансовых основах мест- ного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от
28 декабря 2004 г.).
Местные финансы включают средства местного бюджета, го- сударственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежа- щие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов ос- новываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отно- шении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправле- ния или непосредственно населением муниципального образова- ния в соответствии с уставом муниципального образования.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюд- жет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления са- мостоятельно в соответствии с уставом муниципатьного образо- вания. Органы государственной власти гарантируют право пред- ставительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюдже- тов, распоряжаться свободными остатками средств местных бюд- жетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов. Го- сударство также гарантирует компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследст- вие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также мо- жет включать финансовую помощь в различных формах (дота- ции, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муници- пальных образований), средства по взаимным расчетам. К собст- венным доходам относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на посто- янной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогопла- тельщиками в местные бюджеты.
Глава 27. Организация местного самоуправления 767
К собственным доходам местных бюджетов также относятся доходы от приватизации и реализации муниципального имущест- ва, не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального обра- зования, проводимой в соответствии с государственной програм- мой приватизации, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципаль- ных земель; платежи за пользование недрами и природными ре- сурсами, установленные в соответствии с законодательством Рос- сийской Федерации; не менее 50% налога на имущество пред- приятий (организаций); подоходный налог с физических лиц,
занимающихся предпринимательской деятельностью без образо- вания юридического лица, и др.
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образова- ниями на постоянной основе. Среди них часть подоходного на- лога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций,
часть налога на добавленную стоимость по товарам отечествен- ного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводоч- ные изделия и ряд других товаров.
Представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; в соответст- вии с законодательством принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в по- рядок его уплаты. Органы местного самоуправления вправе полу- чать в местный бюджет предусмотренные законами налоги с фи- лиалов и представительств, головные предприятия которых рас- положены вне территории данного муниципального образования.
Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств гра- ждан в соответствии с уставом муниципального образования. Со- бранные в соответствии с указанными решениями средства само- обложения используются исключительно по целевому назначе- нию. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самооб- ложения.
Самостоятельность не препятствует контролю за органами ме- стного самоуправления со стороны органов власти субъекта РФ.
768 Раздел Местное самоуправление
Так, при решении вопроса об оказании финансовой помощи му- ниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обоснованности пре- доставления финансовой помощи, а после принятия положи- тельного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование. Органы государственной власти РФ и органы го- сударственной власти субъектов РФ вправе осуществлять кон- троль за расходованием средств, выделенных ими муниципаль- ным образованиям на выполнение федеральных целевых и ре- гиональных программ, а также в форме субвенций.
Представительные органы местного самоуправления само- стоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федераль- ными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов бюджетов, их утверждение и исполнение осуществляются в соот- ветствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта РФ. Контроль за исполне- нием местных бюджетов осуществляется представительными ор- ганами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления выполняют функции по ор- ганизации местных финансов во взаимодействии с финансово- кредитными организациями, действующими как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пре- делами. Они содействуют развитию рынка местных финансов,
местных финансово-кредитных организаций.
Представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную нало- говую службу для сбора местных налогов. Но эта служба обязана предоставлять Федеральной налоговой службе всю необходимую информацию. Органы местного самоуправления взаимодейству- ют с территориальными органами Федерального казначейства на основе соблюдения государственных интересов и взаимного пре- доставления информации. Они также вправе заключать соглаше- ния с территориальными органами Федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов. В то же время представительный орган местного самоуправления вправе созда- вать муниципальное казначейство за счет средств местного бюд-
Глава 27. Организация местного самоуправления 769
жета. Муниципальное образование вправе делать займы путем выпуска облигаций, обеспечиваемых муниципальным имущест- вом и средствами местного бюджета.
§ 5. Гарантии местного самоуправления
Самой общей гарантией выступает закрепленный Законом за- прет на ограничение прав местного самоуправления. Закреплено также, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного само- управления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муници- пального образования предприятиями, учреждениями и органи- зациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Эти ре- шения могут быть отменены органами и должностными лицами,
их принявшими, либо признаны недействительными по реше- нию суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение реше- ний, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления влечет от- ветственность в соответствии с законами. Предприятия, учрежде- ния, организации, общественные объединения, а также их долж- ностные лица и граждане возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием интересам населения на соответст- вующей территории, несут иную юридическую ответственность.
Органы местного самоуправления вправе вносить представления в соответствующие органы о привлечении к дисциплинарной от- ветственности должностных лиц, виновных в невыполнении тре- бований актов органов местного самоуправления.
Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмот- рению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и орга- низациями, к которым эти обращения направлены. Представи- тельные органы местного самоуправления обладают правом зако- нодательной инициативы в законодательном (представительном)
органе субъекта РФ.
Граждане, проживающие на территории муниципального об- разования, органы местного самоуправления и должностные ли- ца местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбит-
770 Раздел . Местное самоуправление ражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
§ 6. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования,
государством, физическими и юридическими лицами в соответ- ствии с законом. Их ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответ- ственности в этих случаях определяются уставами муниципаль- ных образований.
Что касается ответственности перед государством, то она на- ступает в случае нарушения Конституции РФ, конституции, ус- тава субъекта РФ, федерачьных законов, законов субъекта РФ,
устава муниципального образования. В случае установления су- дом таких нарушений органами и выборными должностными ли- цами местного самоуправления законодательный (представитель- ный) орган государственной власти субъекта РФ может обратить- ся в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой,
областной или городской (города федерального значения) суд,
суд автономной области, суд автономного округа) за заключени- ем о признании несоответствия деятельности органа местного са- моуправления указанным правовым актам.
Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уста- ву муниципального образования является основанием для рас- смотрения законодательным (представительным) органом госу- дарственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полно- мочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий и од- новременное назначение новых выборов осуществляются зако- ном субъекта РФ.
Глава 27. Организация местного самоуправления 771
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими ли- цами. Эта ответственность наступает в порядке, установленном законами и уставами муниципальных образований. Прокурату- ра РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных зако- нов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образова- ний органами и должностными лицами местного самоуправле- ния. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан,
решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или ар- битражный суд в установленном законом порядке.
Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции
Российской Федерации
Глава 28. Общие положения
§ 1. Теоретические основы учредительной власти,
правомочной изменять конституцию
О значении и возможности изменения конституции. Теперь, ко- гда рассмотрены содержание Конституции РФ и основные кон- ституционно-правовые институты, мы можем понять логику за- крепленного в Конституции РФ порядка пересмотра Конститу- ции РФ и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для придания им стабильно- сти и предупреждения произвольных изменений.
Выше говорилось, что в мировой конституционной практике встречаются как «гибкие», так и «жесткие» конституции, что отра- жает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, ус- ложненный. Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими-то поворотами в политической жизни, отражающими изменение баланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от тоталитарного режима к демократическому, и наоборот. В де- мократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствования текста Основного закона, в измене- нии конституции обычно бывают заинтересованы силы, консоли- дирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти.
Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремле- нии ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем-то легитимно сдерживалась и не привела к общему ослаблению государственности, сама кон- ституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к учету общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.
Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок)
всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск полити- ческих страстей или даже сдвиг в общественном сознании. Быва-
Глава 28. Общие положения 773
ет и так, что поправки к конституции в корне меняют ее смысл,
отражая стремление ведущих политических сил к крутым переме- нам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона. Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начав- шихся реформ было внесено более 300 поправок, которые, одна- ко, так и не сумели отразить новое соотношение сил на полити- ческой арене.
Ныне действующая Конституция РФ прожила всего несколь- ко лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая от- мену института президентства, введение парламентаризма и т. д.
Конституция РФ защищает себя от произвольных экстремист- ских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конституционного института пересмотра и поправок.
Понятие учредительной власти и ее разновидности. Как приня- тие конституции, так и ее последующие изменения осуществля- ются определенной властью. Эту власть называют учредительной,
поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т. е. в результа- те революции, государственного переворота или других общест- венных потрясений, в результате которых старый конституцион- ный порядок уступает место новому.
Необходимость отличия учредительной власти от законодатель- ной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, затем эту идею развил
Э. Сиейес, что было связано с поиском истоков конституционно- го нормотворчества в условиях Великой французской революции.
Французские философы и юристы заметили, что конституция создается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Конституция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но, приняв конституцию, уч- редительная власть ищет ее поддержки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной власти или органу, специально создавае-
местного самоуправления
Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество,
находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная соб- ственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Муниципальная собственность. В состав муниципальной собст- венности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные формы, имущество органов местного самоуправ- ления, а также муниципальные земли и другие природные ресур- сы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципаль- ные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения обра- зования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Права собственника в отношении иму- щества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы мест- ного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами и уставами, население непосредственно.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридиче- ским лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном поряд- ке, а также совершать с имуществом, находящимся в муници- пальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или пере- даваемых в пользование объектов. В интересах населения уста- навливаются условия использования земель, находящихся в гра- ницах муниципального образования.
Порядок и условия приватизации муниципальной собствен- ности определяются населением непосредственно или представи- тельными органами местного самоуправления самостоятельно.
Доходы от приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет. Муниципальная собственность признается и защищает- ся государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Глава 27. Организация местного самоуправления 765
Органы местного самоуправления вправе в соответствии с за- коном создавать предприятия, учреждения и организации для осу- ществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их ре- организации и ликвидации. Они сами определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций,
находящихся в муниципальной собственности, осуществляют ре- гулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных пред- приятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправле- ния и руководителями предприятий, учреждений и организаций,
находящихся в муниципальной собственности, строятся на кон- трактной основе в соответствии с трудовым законодательством.
По-другому определяются отношения органов местного само- управления с предприятиями, учреждениями и организациями,
не находящимися в муниципальной собственности. По вопросам,
не входящим в компетенцию органов местного самоуправления,
их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями,
не находящимися в муниципальной собственности, а также с фи- зическими лицами строятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе коор- динировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не вправе уста- навливать ограничения хозяйственной деятельности предпри- ятий, за исключением случаев, предусмотренных законами.
Органы местного самоуправления вправе выступать заказчи- ком (муниципальный заказ) на выполнение работ по благоуст- ройству территории муниципального образования, коммунально- му обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально- культурных потребностей населения соответствующей террито- рии, на выполнение других работ с использованием предусмот- ренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
Органы местного самоуправления в интересах населения в ус- тановленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэко- номическую деятельность.
766 Раздел . Местное самоуправление
Местные бюджеты. Бюджетные и финансовые вопросы регу- лируются Федеральным законом «О финансовых основах мест- ного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от
28 декабря 2004 г.).
Местные финансы включают средства местного бюджета, го- сударственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежа- щие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов ос- новываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отно- шении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправле- ния или непосредственно населением муниципального образова- ния в соответствии с уставом муниципального образования.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюд- жет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления са- мостоятельно в соответствии с уставом муниципатьного образо- вания. Органы государственной власти гарантируют право пред- ставительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюдже- тов, распоряжаться свободными остатками средств местных бюд- жетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов. Го- сударство также гарантирует компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследст- вие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также мо- жет включать финансовую помощь в различных формах (дота- ции, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муници- пальных образований), средства по взаимным расчетам. К собст- венным доходам относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на посто- янной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогопла- тельщиками в местные бюджеты.
Глава 27. Организация местного самоуправления 767
К собственным доходам местных бюджетов также относятся доходы от приватизации и реализации муниципального имущест- ва, не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального обра- зования, проводимой в соответствии с государственной програм- мой приватизации, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципаль- ных земель; платежи за пользование недрами и природными ре- сурсами, установленные в соответствии с законодательством Рос- сийской Федерации; не менее 50% налога на имущество пред- приятий (организаций); подоходный налог с физических лиц,
занимающихся предпринимательской деятельностью без образо- вания юридического лица, и др.
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образова- ниями на постоянной основе. Среди них часть подоходного на- лога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций,
часть налога на добавленную стоимость по товарам отечествен- ного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводоч- ные изделия и ряд других товаров.
Представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; в соответст- вии с законодательством принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в по- рядок его уплаты. Органы местного самоуправления вправе полу- чать в местный бюджет предусмотренные законами налоги с фи- лиалов и представительств, головные предприятия которых рас- положены вне территории данного муниципального образования.
Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств гра- ждан в соответствии с уставом муниципального образования. Со- бранные в соответствии с указанными решениями средства само- обложения используются исключительно по целевому назначе- нию. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самооб- ложения.
Самостоятельность не препятствует контролю за органами ме- стного самоуправления со стороны органов власти субъекта РФ.
768 Раздел Местное самоуправление
Так, при решении вопроса об оказании финансовой помощи му- ниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обоснованности пре- доставления финансовой помощи, а после принятия положи- тельного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование. Органы государственной власти РФ и органы го- сударственной власти субъектов РФ вправе осуществлять кон- троль за расходованием средств, выделенных ими муниципаль- ным образованиям на выполнение федеральных целевых и ре- гиональных программ, а также в форме субвенций.
Представительные органы местного самоуправления само- стоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федераль- ными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов бюджетов, их утверждение и исполнение осуществляются в соот- ветствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта РФ. Контроль за исполне- нием местных бюджетов осуществляется представительными ор- ганами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления выполняют функции по ор- ганизации местных финансов во взаимодействии с финансово- кредитными организациями, действующими как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пре- делами. Они содействуют развитию рынка местных финансов,
местных финансово-кредитных организаций.
Представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную нало- говую службу для сбора местных налогов. Но эта служба обязана предоставлять Федеральной налоговой службе всю необходимую информацию. Органы местного самоуправления взаимодейству- ют с территориальными органами Федерального казначейства на основе соблюдения государственных интересов и взаимного пре- доставления информации. Они также вправе заключать соглаше- ния с территориальными органами Федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов. В то же время представительный орган местного самоуправления вправе созда- вать муниципальное казначейство за счет средств местного бюд-
Глава 27. Организация местного самоуправления 769
жета. Муниципальное образование вправе делать займы путем выпуска облигаций, обеспечиваемых муниципальным имущест- вом и средствами местного бюджета.
§ 5. Гарантии местного самоуправления
Самой общей гарантией выступает закрепленный Законом за- прет на ограничение прав местного самоуправления. Закреплено также, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного само- управления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муници- пального образования предприятиями, учреждениями и органи- зациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Эти ре- шения могут быть отменены органами и должностными лицами,
их принявшими, либо признаны недействительными по реше- нию суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение реше- ний, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления влечет от- ветственность в соответствии с законами. Предприятия, учрежде- ния, организации, общественные объединения, а также их долж- ностные лица и граждане возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием интересам населения на соответст- вующей территории, несут иную юридическую ответственность.
Органы местного самоуправления вправе вносить представления в соответствующие органы о привлечении к дисциплинарной от- ветственности должностных лиц, виновных в невыполнении тре- бований актов органов местного самоуправления.
Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмот- рению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и орга- низациями, к которым эти обращения направлены. Представи- тельные органы местного самоуправления обладают правом зако- нодательной инициативы в законодательном (представительном)
органе субъекта РФ.
Граждане, проживающие на территории муниципального об- разования, органы местного самоуправления и должностные ли- ца местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбит-
770 Раздел . Местное самоуправление ражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
§ 6. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования,
государством, физическими и юридическими лицами в соответ- ствии с законом. Их ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответ- ственности в этих случаях определяются уставами муниципаль- ных образований.
Что касается ответственности перед государством, то она на- ступает в случае нарушения Конституции РФ, конституции, ус- тава субъекта РФ, федерачьных законов, законов субъекта РФ,
устава муниципального образования. В случае установления су- дом таких нарушений органами и выборными должностными ли- цами местного самоуправления законодательный (представитель- ный) орган государственной власти субъекта РФ может обратить- ся в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой,
областной или городской (города федерального значения) суд,
суд автономной области, суд автономного округа) за заключени- ем о признании несоответствия деятельности органа местного са- моуправления указанным правовым актам.
Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уста- ву муниципального образования является основанием для рас- смотрения законодательным (представительным) органом госу- дарственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полно- мочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий и од- новременное назначение новых выборов осуществляются зако- ном субъекта РФ.
Глава 27. Организация местного самоуправления 771
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими ли- цами. Эта ответственность наступает в порядке, установленном законами и уставами муниципальных образований. Прокурату- ра РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных зако- нов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образова- ний органами и должностными лицами местного самоуправле- ния. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан,
решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или ар- битражный суд в установленном законом порядке.
Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции
Российской Федерации
Глава 28. Общие положения
§ 1. Теоретические основы учредительной власти,
правомочной изменять конституцию
О значении и возможности изменения конституции. Теперь, ко- гда рассмотрены содержание Конституции РФ и основные кон- ституционно-правовые институты, мы можем понять логику за- крепленного в Конституции РФ порядка пересмотра Конститу- ции РФ и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для придания им стабильно- сти и предупреждения произвольных изменений.
Выше говорилось, что в мировой конституционной практике встречаются как «гибкие», так и «жесткие» конституции, что отра- жает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, ус- ложненный. Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими-то поворотами в политической жизни, отражающими изменение баланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от тоталитарного режима к демократическому, и наоборот. В де- мократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствования текста Основного закона, в измене- нии конституции обычно бывают заинтересованы силы, консоли- дирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти.
Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремле- нии ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем-то легитимно сдерживалась и не привела к общему ослаблению государственности, сама кон- ституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к учету общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.
Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок)
всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск полити- ческих страстей или даже сдвиг в общественном сознании. Быва-
Глава 28. Общие положения 773
ет и так, что поправки к конституции в корне меняют ее смысл,
отражая стремление ведущих политических сил к крутым переме- нам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона. Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начав- шихся реформ было внесено более 300 поправок, которые, одна- ко, так и не сумели отразить новое соотношение сил на полити- ческой арене.
Ныне действующая Конституция РФ прожила всего несколь- ко лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая от- мену института президентства, введение парламентаризма и т. д.
Конституция РФ защищает себя от произвольных экстремист- ских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конституционного института пересмотра и поправок.
Понятие учредительной власти и ее разновидности. Как приня- тие конституции, так и ее последующие изменения осуществля- ются определенной властью. Эту власть называют учредительной,
поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т. е. в результа- те революции, государственного переворота или других общест- венных потрясений, в результате которых старый конституцион- ный порядок уступает место новому.
Необходимость отличия учредительной власти от законодатель- ной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, затем эту идею развил
Э. Сиейес, что было связано с поиском истоков конституционно- го нормотворчества в условиях Великой французской революции.
Французские философы и юристы заметили, что конституция создается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Конституция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но, приняв конституцию, уч- редительная власть ищет ее поддержки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной власти или органу, специально создавае-