Файл: Программа Экономика государственного и муниципального сектора.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 06.11.2023
Просмотров: 127
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
61
Структуру исполнительных органов в составе государственной власти в субъекте РФ определяет высшее должностное лицо в этом субъекте, руководствуясь его уставом и Конституцией станы
1
Также немаловажно учитывать то обстоятельство, что Республика
Крым – достаточно «молодой» субъект в структуре субъектов РФ. В этом состоит первопричина возникновения необходимости интенсивно формировать органы власти с целью, как можно быстрее интегрировать всю социальную и экономическую систему Крыма в совокупности в рамки российского правового поля.
В Крыму на сегодняшний день система и структура исполнительной власти основана на положениях Основного закона страны (Конституции РФ) и регламентируется ими, а также правовыми и нормативными актами, которые регламентируют основы определения правового статуса и организацию каких-либо в рамках правового поля взаимоотношений между органами власти. Основные среди них представлены Конституцией РК,
Законом РК от 21.05.2014 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым»
2
В соответствии с положениями статьи 81 Конституции РК, во всей своей полноте исполнительная власть в Крыму осуществляется и реализуется
Главой РК, Советом министров РК и другими органами исполнительной власти РК
3
В данном контексте, немаловажно, по нашему мнению, учитывать, что
Главой РК на сегодняшний день, кроме всего остального, осуществляется замещение должности
Председателя
Совета
Министров
РК, а, соответственно, реализуется одно из его прав, т. е. Конституция
1
Чернова Э. Р. Правовое регулирование организации органов исполнительной власти субъектов РФ // Инновационная наука. - 2015. - №10-2. - С. 202–203.
2
Закон Республики Крым от 29.05.2014 № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» (принят Государственным Советом
Республики Крым 21.05.2014) // «Ведомости Государственного Совета Республики
Крым», 2014, № 1, часть 2 (подписано в печать 26.08.2014).
3
Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом Республики Крым
11 апреля 2014 г.) // «Крымские известия», N 68(5479), 12.04.2014.
62 регламентирует и провозглашает диспозитивную норму, согласно которой
Главой РК его должность и должность Председателя Совета Министров РК могут быть совмещены
1
Статьи 9-11 Закона РК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» определяют, дают формулировку и регламентируют формирование системы (структуры) исполнительных органов власти в РК, определяя все категории. Сегодня в соответствии с действующим российским законодательством на высшем уровне и законодательством РК в системе исполнительных органов в данном субъекте можно выделить семь основных элементов (табл. 1):
Таблица 1. Анализ структуры исполнительных органов власти в РК
2
Элемент структуры
Характеристика / Функции
1 2
1) Совет
Министров
Республики Крым
Является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Крым, который формируется Главой Республики Крым (по аналогии с
Правительством РФ и Председателем Правительства РФ). Ключевой задачей Совета Министров Республики Крым является объединение и направление работы подведомственных ему органов исполнительной власти Республики Крым, а также контроль их деятельности. Формирует, возглавляет и руководит Советом
Министров Республики Крым Глава Республики Крым (он же
Председатель Совета Министров Республики Крым).
2) Министерства
Республики Крым
Исполнительные органы государственной власти РК, проводящие государственную политику и осуществляющие функции по нормативно-правому регулированию, контролю и надзору в установленной сфере деятельности, отраслевое или межотраслевое управление в наиболее важных отраслях и установленных сферах деятельности, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, а также координирующие в установленных случаях деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти РК. Например,
Министерство внутренней политики, информации и связи
Республики Крым, Министерство здравоохранения РК,
Министерство курортов и туризма Республики Крым и т.д.
1
См.: Закон Республики Крым от 29 мая 2014 года №5-ЗКР «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым».
2
Русанова С.Ю., Жуков А.И., Пивоваров А.А. Организация исполнительной власти в
Республике Крым / Крымский научный вестник. – 2018. - №2(19). – С. 52-58.
63
Продолжение таблицы 1 1
2 3) Государствен- ные комитеты
Республики Крым
Их ключевая функция - правовое регулирование контроль и надзор в установленных сферах деятельности, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом (Государственный комитет ветеринарии Республики Крым, Государственный комитет дорожного хозяйства Республики Крым, Государственный комитет конкурентной политики Республики Крым и т.д.).
4) Службы
Республики Крым
Их основные функции - контроль и надзор в установленных сферах
(например, Служба по земельному и фитосанитарному надзору
Республики Крым).
5) Агентства
Республики Крым
Оказание государственных услуг, управление государственным имуществом, за исключением функций контроля и надзора
(например, Агентство инвестиционного развития Республики
Крым).
6) Инспекции
Республики Крым
Исполнительный орган государственной власти Республики Крым, осуществляющий в установленной сфере (сферах) деятельности функции по контролю и надзору (Инспекция по жилищному надзору
Республики Крым, Инспекция по труду Республики Крым и т.д.).
7) Иные исполнительные органы государственной власти Республики
Крым
Органы специальной компетенции, в также вспомогательные исполнительные органы власти по обеспечению деятельности Главы
Республики Крым и Совета Министров Республики Крым, например, Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов Совета
Министров Республики Крым).
Анализируя систематизированную в таблице 1 информацию, с одной стороны, следует констатировать, что система органов в РК сформирована в четком соответствии с действующим сегодня в России законодательством, согласно которому все субъекты располагают законными правами для самостоятельного формирования системы исполнительных властных органов с учетом своих собственных потребностей и интересов
Однако, с другой стороны, дальнейший анализ предоставляет возможность констатировать тот факт, что исполнительные органы в РК очень разнообразны, а, в некоторой степени, даже нагромождены.
При этом отдельными звеньями в общей структуре органов в РК фактически дублируются одни и те же либо аналогичные функции, что, с нашей точки зрения, свидетельствует о необходимости все же оптимизировать их работу.
64
Для практического понимания такой ситуации считаем целесообразным рассмотреть пример функционирования
Службы государственного строительного надзора РК и Администрации городского округа Симферополь РК.
В соответствии с определением, которое дает Закон РК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», службы в Крыму - это властные исполнительные органы, функционирующие в сфере проведения надзора и контроля.
Об этом же свидетельствует и Положение о Службе государственного строительного надзора, в котором четко прописано, что данная служба осуществляет надзор и контролирует то, как соблюдаются требования российского законодательства в целом, и РК, в частности, как функционируют объекты капитального строительства в РК, как выдаются разрешения на такое строительство с последующим введением этих объектов в эксплуатацию
1
После анализа Закона РК и Положения возникает вполне закономерный, по нашему мнению, вопрос относительно особых форм надзора и контроля Службы капитального строительства РК, как автономного (самостоятельного) органа. Ведь Положение также отводит ей полномочия по капитальному строительству и прямо на это указывает.
Таким образом, убеждаемся в том, что указанными выше службами осуществляются практически одинаковые полномочия – контроль соблюдения законодательства в градостроительной сфере, и конкретно контроль над объектами капстроительства.
1
Положение о Службе государственного строительного надзора Республики Крым. -
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://sgsn.rk.gov.ru/ru/structure/3 (дата обращения - 22.07.2019).
65
Тогда совершенно непонятным является решение, принятое местной властью относительно разделения этих полномочий
1
Мы полагаем, что подобные казусы приводят, в первую очередь, к тому, что разрастается бюрократический аппарат, неоправданно увеличиваются бюджетные расходы региона, направляемые на обеспечение материальными средствами и ресурсами возможностей непосредственно реализовать перечисленные выше функции одновременно двумя исполнительными органами.
Кроме того, весьма немаловажно, с нашей точки зрения, и то, что практически все министерства в своих подведомственных структурах располагают десятком (а то и больше) учреждений различного характера.
Таким образом, вполне можно ставить вопрос относительно непомерно и необоснованно высокой численности работников исполнительного аппарата и государственных служащих в Крыму. А в нынешних сложившихся условиях оптимизировать структуру исполнительной власти в рассматриваемом регионе с целью сократить бюджетные расходы на практике означает – вызвать судебные споры и разбирательства
2
Также следует отдельно отметить и низкую эффективность работы весьма большого количества сотрудников органов власти в Крыму. К очень большому сожалению, в подавляющем большинстве случаев, и у сотрудников младшего состава аппарата, и у руководства совершенно отсутствует представление относительно эффективности управленческой работы в исполнительных органах. Это, в свою очередь, ведет к непрофессионализму, практически полному отсутствию управленческих
1
Постановление Совета Министров Республики Крым от 27 июня 2014 года № 167 «Об утверждении Положения о Службе капитального строительства Республики Крым». -
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: rk.gov.ru›rus/file/pub/pub_232092.doc (дата обращения – 22.07.2019).
2
Решение Ленинского районного суда города Севастополя от 7 сентября 2017 г. по делу
№ 2-2153/2017. - [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://leninskiy- sev.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=case&_id=518988766&_deloId=1540005
&_caseType=0&_new=0&_doc=1&srv_num=1 (дата обращения 22.07.2019).
66 навыков, что порождает ряд существенных ошибок и недовольство населения Крыма
1 3.2. Институциональные возможности и стратегии правового и административного взаимодействия органов государственной власти
Республики Крым и муниципального управления
В науке и практике конституционного права и государственного управления является устойчивым представление о публичной власти как широком явлении, основой которого является принадлежность всей полноты власти народу и ее осуществление в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления
2
. В этом разделе работы нас особенно интересуют государственная власть и местное самоуправление, как формы публичной власти, отраженные в Конституции
Российской Федерации и активно развивающиеся, в т. ч. и на территории
Республики Крым.
Прежде всего, напомним основные институциональные возможности, условия и принципы, на которых строится система и структура публичной власти в России:
- в организации государственной власти и местного самоуправления учитывается, что вся она исходит от народа, осуществляется в формах прямого народовластия, то есть самими гражданами либо органами публичной власти, избираемыми народом, а также производными от органов, избираемых народом;
– принадлежность всей полноты власти в нашей стране народу отражается уже в начале Конституции РФ (в ст. 3); таким образом, понимая как реалисты, ведущую роль органов в осуществлении власти, мы все-таки
1
Русанова С. Ю. Муниципальные образования в Республике Крым: особенности создания и тенденции развития // Крымский научный вестник. - 2016. - №3 (9). - С. 185–198.
2
Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс : в 2 т. / С.А. Авакьян. - 6-е изд. - Т. 1. - М.: Норма, 2018. – С. 139-141.
67 должны исходить из первичного – прежде всего, именно народ обладает властью; и если поручается осуществление власти органам, это не должно отстранять народ от власти – ч. 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»
1
;
– наличие публичной власти в виде государственной власти и власти местного самоуправления является одной из характеристик конституционного строя России, что отражается не только в ст. 3, но и в других положениях главы 1 Конституции «Основы конституционного строя»: в ст. 11 отражается система государственной власти, в ст. 12 – наличие местного самоуправления, самостоятельного от государственной власти
2
В совокупности статьи 1, 3, 10, 11 и 12 Конституции РФ предполагают единство сущности публичной власти, принципов ее организации и деятельности. Вместе с тем наличие двух названных разновидностей публичной власти, а также федеративная организация государства, специфика регионализма, местного самоуправления предполагают особенности построения структуры публичной власти, наличие разных организационных форм ее осуществления.
Есть и разные подходы к закреплению принципов организации и функционирования власти. Прежде всего, обратим внимание на то, что для государственной власти Конституцией РФ в ст. 10 закреплен принцип разделения властей: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»
3 1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Там же.
3
См.: Там же.
68
Это так называемый «горизонтальный» принцип разделения властей – между органами одного уровня. При реформировании ранее действовавшей
Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от 21 апреля 1992 г. в ст. 3 было зафиксировано, что система государственной власти в Российской
Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, «а также разграничения предметов ведения и полномочий»
1
между Российской Федерацией и ее субъектами.
Можно говорить, что в дополнение к «горизонтали» был отражен принцип разделения государственных ветвей власти «по вертикали». Действующая
Конституция РФ 1993 г. этого правила не содержит.
Можно ли сказать, что все же Основной закон этому правилу следует?
Трудно дать однозначный ответ. Наличие в Конституции РФ статей 71, 72, 73 позволяет говорить о разделении предметов ведения в государстве по уровням «Центр – субъекты РФ». И, казалось бы, зафиксированное в ст. 71 надо считать предметами исключительного ведения Российской Федерации.
Однако Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет передачу Россией осуществления федеральных полномочий на уровень субъектов РФ
2
. Естественно, что при этом субъекты РФ могут пойти на создание своих структур, органов для осуществления соответствующих полномочий. В свою очередь Закон исходит из контроля Федерации за осуществлением переданных (делегированных) полномочий, а при необходимости и изъятия их обратно в свое ведение. Естественно, это влияет на судьбу институциональных возможностей РК как субъекта РФ, соответственно, на структуру власти.
1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
69
Другой аспект состоит в том, что действующая структура власти характеризуется наличием внушительного числа подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории
РК. Конституция РФ это позволяет – в соответствии с ч. 1 ст. 78
«Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц»
1
. Но таких федеральных структур становится в РК, как и в других субъектах РФ, уж очень много, их количество превышает численность органов субъектов РФ по вопросам их собственного ведения.
В свое время даже был издан Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г.
№773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»
2
. Президент наделил главу РК как субъекта РФ полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти РК и территориальных органов МВД России, МЧС России, Минюста России,
Федеральных служб исполнения наказаний, судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской
Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам. Согласно п. 2 этого Указа руководитель федерального органа исполнительной власти, за исключением ряда ведомств, до решения вопроса о назначении на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывает кандидатуру на эту должность с главой исполнительной власти РК.
1
См.: Конституция РФ.
2
Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 07.12.2016) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» //
61
Структуру исполнительных органов в составе государственной власти в субъекте РФ определяет высшее должностное лицо в этом субъекте, руководствуясь его уставом и Конституцией станы
1
Также немаловажно учитывать то обстоятельство, что Республика
Крым – достаточно «молодой» субъект в структуре субъектов РФ. В этом состоит первопричина возникновения необходимости интенсивно формировать органы власти с целью, как можно быстрее интегрировать всю социальную и экономическую систему Крыма в совокупности в рамки российского правового поля.
В Крыму на сегодняшний день система и структура исполнительной власти основана на положениях Основного закона страны (Конституции РФ) и регламентируется ими, а также правовыми и нормативными актами, которые регламентируют основы определения правового статуса и организацию каких-либо в рамках правового поля взаимоотношений между органами власти. Основные среди них представлены Конституцией РК,
Законом РК от 21.05.2014 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым»
2
В соответствии с положениями статьи 81 Конституции РК, во всей своей полноте исполнительная власть в Крыму осуществляется и реализуется
Главой РК, Советом министров РК и другими органами исполнительной власти РК
3
В данном контексте, немаловажно, по нашему мнению, учитывать, что
Главой РК на сегодняшний день, кроме всего остального, осуществляется замещение должности
Председателя
Совета
Министров
РК, а, соответственно, реализуется одно из его прав, т. е. Конституция
1
Чернова Э. Р. Правовое регулирование организации органов исполнительной власти субъектов РФ // Инновационная наука. - 2015. - №10-2. - С. 202–203.
2
Закон Республики Крым от 29.05.2014 № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» (принят Государственным Советом
Республики Крым 21.05.2014) // «Ведомости Государственного Совета Республики
Крым», 2014, № 1, часть 2 (подписано в печать 26.08.2014).
3
Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом Республики Крым
11 апреля 2014 г.) // «Крымские известия», N 68(5479), 12.04.2014.
62 регламентирует и провозглашает диспозитивную норму, согласно которой
Главой РК его должность и должность Председателя Совета Министров РК могут быть совмещены
1
Статьи 9-11 Закона РК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» определяют, дают формулировку и регламентируют формирование системы (структуры) исполнительных органов власти в РК, определяя все категории. Сегодня в соответствии с действующим российским законодательством на высшем уровне и законодательством РК в системе исполнительных органов в данном субъекте можно выделить семь основных элементов (табл. 1):
Таблица 1. Анализ структуры исполнительных органов власти в РК
2
Элемент структуры
Характеристика / Функции
1 2
1) Совет
Министров
Республики Крым
Является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Крым, который формируется Главой Республики Крым (по аналогии с
Правительством РФ и Председателем Правительства РФ). Ключевой задачей Совета Министров Республики Крым является объединение и направление работы подведомственных ему органов исполнительной власти Республики Крым, а также контроль их деятельности. Формирует, возглавляет и руководит Советом
Министров Республики Крым Глава Республики Крым (он же
Председатель Совета Министров Республики Крым).
2) Министерства
Республики Крым
Исполнительные органы государственной власти РК, проводящие государственную политику и осуществляющие функции по нормативно-правому регулированию, контролю и надзору в установленной сфере деятельности, отраслевое или межотраслевое управление в наиболее важных отраслях и установленных сферах деятельности, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, а также координирующие в установленных случаях деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти РК. Например,
Министерство внутренней политики, информации и связи
Республики Крым, Министерство здравоохранения РК,
Министерство курортов и туризма Республики Крым и т.д.
1
См.: Закон Республики Крым от 29 мая 2014 года №5-ЗКР «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым».
2
Русанова С.Ю., Жуков А.И., Пивоваров А.А. Организация исполнительной власти в
Республике Крым / Крымский научный вестник. – 2018. - №2(19). – С. 52-58.
63
Продолжение таблицы 1 1
2 3) Государствен- ные комитеты
Республики Крым
Их ключевая функция - правовое регулирование контроль и надзор в установленных сферах деятельности, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом (Государственный комитет ветеринарии Республики Крым, Государственный комитет дорожного хозяйства Республики Крым, Государственный комитет конкурентной политики Республики Крым и т.д.).
4) Службы
Республики Крым
Их основные функции - контроль и надзор в установленных сферах
(например, Служба по земельному и фитосанитарному надзору
Республики Крым).
5) Агентства
Республики Крым
Оказание государственных услуг, управление государственным имуществом, за исключением функций контроля и надзора
(например, Агентство инвестиционного развития Республики
Крым).
6) Инспекции
Республики Крым
Исполнительный орган государственной власти Республики Крым, осуществляющий в установленной сфере (сферах) деятельности функции по контролю и надзору (Инспекция по жилищному надзору
Республики Крым, Инспекция по труду Республики Крым и т.д.).
7) Иные исполнительные органы государственной власти Республики
Крым
Органы специальной компетенции, в также вспомогательные исполнительные органы власти по обеспечению деятельности Главы
Республики Крым и Совета Министров Республики Крым, например, Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов Совета
Министров Республики Крым).
Анализируя систематизированную в таблице 1 информацию, с одной стороны, следует констатировать, что система органов в РК сформирована в четком соответствии с действующим сегодня в России законодательством, согласно которому все субъекты располагают законными правами для самостоятельного формирования системы исполнительных властных органов с учетом своих собственных потребностей и интересов
Однако, с другой стороны, дальнейший анализ предоставляет возможность констатировать тот факт, что исполнительные органы в РК очень разнообразны, а, в некоторой степени, даже нагромождены.
При этом отдельными звеньями в общей структуре органов в РК фактически дублируются одни и те же либо аналогичные функции, что, с нашей точки зрения, свидетельствует о необходимости все же оптимизировать их работу.
64
Для практического понимания такой ситуации считаем целесообразным рассмотреть пример функционирования
Службы государственного строительного надзора РК и Администрации городского округа Симферополь РК.
В соответствии с определением, которое дает Закон РК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», службы в Крыму - это властные исполнительные органы, функционирующие в сфере проведения надзора и контроля.
Об этом же свидетельствует и Положение о Службе государственного строительного надзора, в котором четко прописано, что данная служба осуществляет надзор и контролирует то, как соблюдаются требования российского законодательства в целом, и РК, в частности, как функционируют объекты капитального строительства в РК, как выдаются разрешения на такое строительство с последующим введением этих объектов в эксплуатацию
1
После анализа Закона РК и Положения возникает вполне закономерный, по нашему мнению, вопрос относительно особых форм надзора и контроля Службы капитального строительства РК, как автономного (самостоятельного) органа. Ведь Положение также отводит ей полномочия по капитальному строительству и прямо на это указывает.
Таким образом, убеждаемся в том, что указанными выше службами осуществляются практически одинаковые полномочия – контроль соблюдения законодательства в градостроительной сфере, и конкретно контроль над объектами капстроительства.
1
Положение о Службе государственного строительного надзора Республики Крым. -
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://sgsn.rk.gov.ru/ru/structure/3 (дата обращения - 22.07.2019).
65
Тогда совершенно непонятным является решение, принятое местной властью относительно разделения этих полномочий
1
Мы полагаем, что подобные казусы приводят, в первую очередь, к тому, что разрастается бюрократический аппарат, неоправданно увеличиваются бюджетные расходы региона, направляемые на обеспечение материальными средствами и ресурсами возможностей непосредственно реализовать перечисленные выше функции одновременно двумя исполнительными органами.
Кроме того, весьма немаловажно, с нашей точки зрения, и то, что практически все министерства в своих подведомственных структурах располагают десятком (а то и больше) учреждений различного характера.
Таким образом, вполне можно ставить вопрос относительно непомерно и необоснованно высокой численности работников исполнительного аппарата и государственных служащих в Крыму. А в нынешних сложившихся условиях оптимизировать структуру исполнительной власти в рассматриваемом регионе с целью сократить бюджетные расходы на практике означает – вызвать судебные споры и разбирательства
2
Также следует отдельно отметить и низкую эффективность работы весьма большого количества сотрудников органов власти в Крыму. К очень большому сожалению, в подавляющем большинстве случаев, и у сотрудников младшего состава аппарата, и у руководства совершенно отсутствует представление относительно эффективности управленческой работы в исполнительных органах. Это, в свою очередь, ведет к непрофессионализму, практически полному отсутствию управленческих
1
Постановление Совета Министров Республики Крым от 27 июня 2014 года № 167 «Об утверждении Положения о Службе капитального строительства Республики Крым». -
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: rk.gov.ru›rus/file/pub/pub_232092.doc (дата обращения – 22.07.2019).
2
Решение Ленинского районного суда города Севастополя от 7 сентября 2017 г. по делу
№ 2-2153/2017. - [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://leninskiy- sev.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=case&_id=518988766&_deloId=1540005
&_caseType=0&_new=0&_doc=1&srv_num=1 (дата обращения 22.07.2019).
66 навыков, что порождает ряд существенных ошибок и недовольство населения Крыма
1 3.2. Институциональные возможности и стратегии правового и административного взаимодействия органов государственной власти
Республики Крым и муниципального управления
В науке и практике конституционного права и государственного управления является устойчивым представление о публичной власти как широком явлении, основой которого является принадлежность всей полноты власти народу и ее осуществление в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления
2
. В этом разделе работы нас особенно интересуют государственная власть и местное самоуправление, как формы публичной власти, отраженные в Конституции
Российской Федерации и активно развивающиеся, в т. ч. и на территории
Республики Крым.
Прежде всего, напомним основные институциональные возможности, условия и принципы, на которых строится система и структура публичной власти в России:
- в организации государственной власти и местного самоуправления учитывается, что вся она исходит от народа, осуществляется в формах прямого народовластия, то есть самими гражданами либо органами публичной власти, избираемыми народом, а также производными от органов, избираемых народом;
– принадлежность всей полноты власти в нашей стране народу отражается уже в начале Конституции РФ (в ст. 3); таким образом, понимая как реалисты, ведущую роль органов в осуществлении власти, мы все-таки
1
Русанова С. Ю. Муниципальные образования в Республике Крым: особенности создания и тенденции развития // Крымский научный вестник. - 2016. - №3 (9). - С. 185–198.
2
Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс : в 2 т. / С.А. Авакьян. - 6-е изд. - Т. 1. - М.: Норма, 2018. – С. 139-141.
67 должны исходить из первичного – прежде всего, именно народ обладает властью; и если поручается осуществление власти органам, это не должно отстранять народ от власти – ч. 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»
1
;
– наличие публичной власти в виде государственной власти и власти местного самоуправления является одной из характеристик конституционного строя России, что отражается не только в ст. 3, но и в других положениях главы 1 Конституции «Основы конституционного строя»: в ст. 11 отражается система государственной власти, в ст. 12 – наличие местного самоуправления, самостоятельного от государственной власти
2
В совокупности статьи 1, 3, 10, 11 и 12 Конституции РФ предполагают единство сущности публичной власти, принципов ее организации и деятельности. Вместе с тем наличие двух названных разновидностей публичной власти, а также федеративная организация государства, специфика регионализма, местного самоуправления предполагают особенности построения структуры публичной власти, наличие разных организационных форм ее осуществления.
Есть и разные подходы к закреплению принципов организации и функционирования власти. Прежде всего, обратим внимание на то, что для государственной власти Конституцией РФ в ст. 10 закреплен принцип разделения властей: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»
3 1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Там же.
3
См.: Там же.
68
Это так называемый «горизонтальный» принцип разделения властей – между органами одного уровня. При реформировании ранее действовавшей
Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от 21 апреля 1992 г. в ст. 3 было зафиксировано, что система государственной власти в Российской
Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, «а также разграничения предметов ведения и полномочий»
1
между Российской Федерацией и ее субъектами.
Можно говорить, что в дополнение к «горизонтали» был отражен принцип разделения государственных ветвей власти «по вертикали». Действующая
Конституция РФ 1993 г. этого правила не содержит.
Можно ли сказать, что все же Основной закон этому правилу следует?
Трудно дать однозначный ответ. Наличие в Конституции РФ статей 71, 72, 73 позволяет говорить о разделении предметов ведения в государстве по уровням «Центр – субъекты РФ». И, казалось бы, зафиксированное в ст. 71 надо считать предметами исключительного ведения Российской Федерации.
Однако Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет передачу Россией осуществления федеральных полномочий на уровень субъектов РФ
2
. Естественно, что при этом субъекты РФ могут пойти на создание своих структур, органов для осуществления соответствующих полномочий. В свою очередь Закон исходит из контроля Федерации за осуществлением переданных (делегированных) полномочий, а при необходимости и изъятия их обратно в свое ведение. Естественно, это влияет на судьбу институциональных возможностей РК как субъекта РФ, соответственно, на структуру власти.
1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
69
Другой аспект состоит в том, что действующая структура власти характеризуется наличием внушительного числа подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории
РК. Конституция РФ это позволяет – в соответствии с ч. 1 ст. 78
«Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц»
1
. Но таких федеральных структур становится в РК, как и в других субъектах РФ, уж очень много, их количество превышает численность органов субъектов РФ по вопросам их собственного ведения.
В свое время даже был издан Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г.
№773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»
2
. Президент наделил главу РК как субъекта РФ полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти РК и территориальных органов МВД России, МЧС России, Минюста России,
Федеральных служб исполнения наказаний, судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской
Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам. Согласно п. 2 этого Указа руководитель федерального органа исполнительной власти, за исключением ряда ведомств, до решения вопроса о назначении на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывает кандидатуру на эту должность с главой исполнительной власти РК.
1
См.: Конституция РФ.
2
Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 07.12.2016) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» //
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10