Файл: Особенности управления в органах госу дарственной и муниципальной власти.pdf
Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 129
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
12
Глава 2. Анализ сущности местного самоуправления, его актуальных
проблем и необходимости в модернизации в современных условиях раз-
вития общества
2.1 Местное самоуправление: сущность, особенности и необходимость в модернизации в условиях постиндустриального общества
Прежде всего, необходимо отметить тот факт, что вопросы местного са- моуправления и гражданского общества стали ключевыми в Послании Прези- дента Российской Федерации В.В. Путина от 12 декабря 2013 года: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного само- управления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году — в год 150-летия знаменитой Зем- ской реформы. Кстати, именно развитие земств, местного самоуправления в своё время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том числе для аграр- ной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны».
Согласно нормам федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей вла- сти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией.
Как верно заметил С.Е. Чаннов, — «Наличие выборных органов местного самоуправления, в муниципальном образовании, является обязательным со- гласно действующему российскому законодательству. Органы и должностные лица местного самоуправления издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного са- моуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования». Ло- гично придти к выводу о том, что муниципальное управление являет собой
13 целенаправленное воздействие органов местного самоуправления на муници- пальное образование, и цель этого воздействия заключается в повышении ка- чества и уровня жизни населения.
Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о взаимосвязи мест- ного самоуправления и муниципального управления. Итак, по мнению А.А.
Васильева, — «…место и роль муниципального управления в местном само- управлении определяется следующими характеристиками:
- муниципальное управление — деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законо- дательстве — местного самоуправления);
- муниципальное управление — в основном исполнительная деятель- ность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руковод- ства экономической, социальной, политической и духовной сферами муници- пального образования;
- муниципальное управление — подзаконная деятельность, регламенти- руемая муниципальным правом».
Принимая во внимание указанные выше характеристики, А.А. Васильев приходит к выводу о том, что «Муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответ- ствующими полномочиями, и соответственно выходит, что понятие «муници- пальное управление» не тождественно понятию «местное самоуправление».
Понятие «местное самоуправление» гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосред- ственной демократии, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муни- ципального управления».
В России склонность правящей бюрократии регламентировать «сверху» социальные процессы всегда сочетается с желанием чрезмерного законотвор- чества. Законодательных актов по земскому самоуправлению в России было принято в несколько раз больше, чем в странах Западной Европы — в отноше-
14 нии муниципального управления. Аналогичная тенденция по активному со- вершенствованию законодательной базы местного самоуправления наблюда- ется и в современной России. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при- нятый в 2003 году, с самого момента его принятия подвергался непрерывным корректировкам.
Однако принятый 27 мая 2014 года комплекс поправок по масштабам предлагаемых преобразований в системе местного самоуправления превысил все остальные, вместе взятые.
В основу постсоветской модернизации местного самоуправления (МСУ) было заложено критическое отношение к собственным возможностям и потен- циалу, что содействовало распространению иллюзорного представления об универсальности западного опыта и культуры. Целью реформы местного са- моуправления стало осуществление в сжатые сроки приватизации и освобож- дение экономики от решения острых социальных проблем путем перераспре- деления полномочий на местном уровне. Непосредственное участие населения в самоуправлении не было приоритетной и первостепенной задачей, ввиду от- сутствия готовности и мотивации муниципального сообщества. В действи- тельности, местная власть оказалась в руках финансово-промышленных кру- гов, получивших в результате приватизации доступ к муниципальной и другой общественной собственности. В результате постсоветской модернизации местное самоуправление не изменило своего характера формального сервиль- ного института. Это отразилось, прежде всего, в следующих моментах:
1) суть МСУ была фальсифицирована и заменена формализированными процедурами;
2) административное давление полностью игнорировало естественные темпы становления данного социального института;
3) стремление к унификации в местном самоуправлении на огромной рос- сийской территории было неоправданно и приводило к отрицательным резуль- татам.
15
К сравнению, в дореволюционной практике модернизации МСУ тоталь- ная унификация отсутствовала: функционировало 26 различных систем мест- ного самоуправления. Существующий бюрократический, унифицированный, формальный подход к организации деятельности МСУ, игнорирование значи- мости локальных факторов, в том числе неформальной (социальной) власти локальных элит, не способствует социальной эффективности данного значи- мого института.
Современный этап модернизационных процессов МСУ предполагает по- нимание специфичности и уникальности каждого локального социума. Особое значение в плане интеллектуализации социальных систем имеют подбор и рас- становка кадров, подбор талантов, определение места и роли каждого индиви- дуального интеллекта (каждой личности) в системе. Несмотря на то, что ин- форматизация социальной среды набирает все большие обороты, становление информационного общества имеет противоречивый характер и требует даль- нейшего теоретического осмысления. Формирование такого общества нахо- дится на начальном этапе развития, его контуры и перспективы зависят от многих социальных факторов.
Кроме того, как отмечает в воем исследовании А.Н. Глебова, — «модер- низация МСУ в условиях постиндустриального общества основывается на но- вом ключевом факторе — человеческом капитале. Усовершенствование прак- тик социального регулирования происходит на основе усиления роли локаль- ных сообществ и их неформальных лидеров. В результате подобного усовер- шенствования «снизу» возникают качественно новые социальные практики, состояния и процессы. Подобные трансформации катализируются информати- зацией социальной среды. Информатизация социальной среды локальных со- обществ — процесс инфраструктурного обновления посредством внедрения информационных технологий в системы институциональных и внеинституци- ональных социальных взаимодействий. Современные информационные тех- нологии и средства связи позволяют осуществлять взаимодействие местных элит с центральной властью непосредственно — в on-line формате, что делает избыточным содержание «раздутого» бюрократического аппарата».
16
Правовое и организационное реформирование бюрократических форм государственной и местной власти, использование компьютерных технологий, развитие информационно-коммуникативных процессов подразумевает сокра- щение расходов на содержание и обслуживание бюрократической машины.
Существует два пути модернизации бюрократического аппарата. Они со- ответствуют двум типам построения систем управления. Первая система адап- тивная, приспосабливающаяся к изменениям и требованиям внешней среды; вторая система реактивная — формирующаяся в соответствии с представле- ниями, идеями и целями, задаваемыми сверху.
Первое направление модернизации бюрократического аппарата отобра- жает в системе функционирования профессиональной бюрократии — потреб- ности и предпочтения местных сообществ, учитывает требования локальных неформальных лидеров в рамках конкретных муниципальных образований.
Это схема нижнего уровня модернизации, эффективная и органичная по своей природе, опирающаяся на существование сильного местного социума. Модер- низация бюрократического аппарата «снизу» адекватно воспринимается и поддерживается в местном сообществе. Подобный тип модернизации МСУ предполагает повышение интеллектуального потенциала местного сообще- ства, активное использование как традиционных, так и инновационных средств связи на локальном уровне.
Второе направление предполагает ретрансляцию профессиональной бю- рократией — идей и представлений спускаемых «сверху». Модернизация бю- рократического аппарата «сверху» — это технологичный путь, предполагаю- щий повышение профессионального и образовательного уровня новой госу- дарственной бюрократии. Данное направление модернизации МСУ основано на процессах медиатизации и компьютеризации деятельности МСУ. Повыше- ние профессионального уровня государственной бюрократии связано как с со- вершенствованием средств сбора, хранения и распространения информации, так и с развитием современных средств поиска и обработки информации.
17
Выбор оптимального пути модернизации (профессионализации) фор- мальных управленческих структур, по-прежнему, зависит от локального кон- текста. Для сильных, сплоченных местных сообществ больше подходит пер- вый путь модернизации, в неоднородных социальных условиях больших горо- дов (например) — второй.
В любом случае, для осуществления модернизации бюрократической де- ятельности «сверху» или «снизу» важнейшим аспектом остается учет потреб- ностей и предпочтений населения.
Модернизация местного самоуправления в условиях постиндустриаль- ного социума предполагает систему усилий профессиональной государствен- ной и муниципальной бюрократии по выстраиванию эффективного взаимо- действия, в том числе on-line взаимодействия, с локальными элитами. Успех модернизационных процессов МСУ находится в прямой зависимости от сте- пени корреляции между макроуровнем принятия абстрактных государствен- ных решений и микроуровнем конкретных локальных взаимодействий: вопло- щения идей на практике, поэтапной реализации проектов, учета специфиче- ских потребностей и предпочтений местного населения.
Модернизация МСУ направлена на следующую основную цель: повыше- ние эффективности социального регулирования. Ряд ученых считает, что местное самоуправление по своей природе ближе к менеджменту, чем к орга- низационному управлению.
Эффективности местного самоуправления способствует тесное взаимо- действие объединений муниципальных образований с экспертными сообще- ствами на основе взаимовыгодного сотрудничества путем внедрения новых технологий и инновационных процессов в реальную муниципальную прак- тику. Конструктивное взаимодействие между местными органами власти, биз- несом и некоммерческими организациями обеспечивает решение социально- значимых проблем, осуществление конкретных проектов, развитие соответ- ствующей территории посредством реальных механизмов социального парт- нерства, которые могут быть реализованы путем создания специальных орга- нов в системе МСУ.
18
Значительную роль в правовом обеспечении организации местного само- управления играют юридические нормы, регулирующие основные организа- ционно-правовые формы муниципальной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, правотворческая инициатива, терри- ториальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы, обращения жителей в органы местного само- управления с жалобами, заявлениями и предложениями и т.д.).
2.2 Основные проблемы развития местного самоуправления
Местное самоуправление — один из ключевых элементов демократиче- ского государственного устройства и развития. Этот тезис принципиальный, основополагающий в концепции дальнейшего государственно-правового строительства Российской Федерации.
На современном этапе развития российского общества, на уровне мест- ного самоуправления говорят о двух важных закономерностях:
1) чем теснее связь местного самоуправления с народом, чем ниже терри- ториальный масштаб его осуществления, тем сильнее заинтересованность в нем граждан;
2) чем выше материальная база местного самоуправления, его способ- ность влиять на происходящее в городе или селе, а также чем выше осведом- ленность жителей, тем активнее население.
При этом небольшая часть жителей, в том числе и главы муниципальных образований, настаивают, чтобы государство проявляло активность и привле- кало людей к осуществлению местного самоуправления.
В современном обществе перед местными органами самоуправления воз- никает следующая дилемма:
1) быть опорой и ресурсом федеральной власти;
) превращаться в чиновничество, которое будет являться продолжением регионального и районного звена управления.
19
При этом следует делать акцент на расширение полномочий местного управления. Одной из основных проблем местного самоуправления является чрезмерный государственный контроль. Во многих субъектах федерации за- мечают, что ответы на запросы информации государственными органами от- нимают много времени, еще большие трудности вызывают бесконечные про- верки муниципалитетов.
Проблема заключается в том, что необходимо найти баланс контроля со стороны государства и со стороны организации местного самоуправления.
Учитывая вышеуказанные проблемы и тенденции, необходимо предста- вить следующие решения и направления действий:
1. После пройденных муниципальных реформ в настоящее время необхо- димо определить основные пути развития местного самоуправления в даль- нейшей перспективе;
2. Важным аспектом развития местного самоуправления становится все более широкое включение в процесс управления территорией самого населе- ния муниципальных образований. Только таким образом можно сформировать в обществе настоящую культуру самоуправления.
3. Только от муниципальной власти зависят возможности нововведений в развитии территории, качество внедрения национальных проектов, эффектив- ность оказания услуг жителям поселений. Поэтому и местное самоуправление, и люди, профессионально занятые в его осуществлении, нуждаются в серьез- нейшем внимании и помощи со стороны государства.
4. Нужен качественно новый подход к дифференциации политики в отно- шении разных типов муниципалитетов. Муниципальные образования, являю- щиеся точками роста (прежде всего города), должны получить эффективные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) — гарантированную государственную поддержку.
5. В области разграничения предметов ведения необходимо уйти от неяс- ных формулировок в определении вопросов местного значения. Те сферы, где компетенции разных уровней публичной власти тесно связаны, необходимо четко и ясно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме