Файл: Особенности управления в органах госу дарственной и муниципальной власти.pdf
Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 128
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
20 того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в реше- нии не характерных для них административных задач без финансовых гаран- тий государства.
6. Финансовая самостоятельность местного самоуправления является ос- новным назначением муниципальной политики государства. Тактическим ориентиром здесь должна стать замена в бюджетах муниципальных образова- ниях с высокой степенью социального и экономического развития финансовой поддержки федерального и регионального бюджетов поступлениями от соб- ственных доходов. Необходимо устранить неразумное перераспределение фи- нансовых средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы с последующим возвратом их в этот же муници- палитет в качестве межбюджетных трансфертов.
7. Обеспечение свободы муниципальных образований и соблюдение гос- ударственной заинтересованности немыслимо без определения институцио- нальных рамок контроля местного самоуправления со стороны государства с четким законодательным регламентированием процедуры запроса государ- ством и предоставления муниципалитетами необходимой информации, пере- числения форм их отчетности, процедуры проведения проверок муниципаль- ных образований и должностных лиц местного самоуправления.
Сейчас нет единого планомерного подхода к организации данной муни- ципальной политики, но его отчасти можно увидеть во многих муниципаль- ных образованиях: жители сами выполняют некоторые работы, например участвуют в субботниках по благоустройству и очистке поселений; внедряется
(в основном неформально) самообложение жителей, в организации местной жизни участвуют в основном местные предприниматели и фермеры. Это спо- собствует решению вопросов местного значения в поселении, но не приводит к качественному изменению его ресурсной базы. Примеры более активной опоры на местное сообщество не столь популярны.
Как показывает практика, для видоизменения взаимодействия с местным сообществом в основе муниципальной политики должно быть сочетание до- статочно редко встречающихся условий, к которым можно отнести:
21
- присутствие яркого муниципального лидера;
- высокий уровень образования руководства поселения;
- экономическую базу и перспективу дальнейшего экономического разви- тия;
- наличие организованного местного сообщества с разнообразными груп- пами интересов.
При наличии этих условий в поселении оказываются задействованными совершенно иные возможности, что может существенно повлиять на качество жизни в муниципальном образовании и возможности самореализации для местных жителей.
Впервые за многие десятилетия в России отошли от утверждения, что сельское хозяйство — это «черная дыра». Сегодня государство выступает с позиций защиты крестьян, потому что аграрный сектор — это стратегические ресурсы, продовольствие, демография, экология и все, что с этим связано. За последние годы многое сделано для повышения эффективности АПК, для воз- рождения села, но центробежные силы все же пока не удалось остановить.
Предстоит определить, каким должен быть вектор развития села, что нужно сделать для того, чтобы молодежь оставалась на родной земле, плодотворно трудилась, создавала семьи, стремилась в будущее. Сельская тема сегодня стала одним из основных пунктов повестки дня. И этот вопрос необходимо решать в увязке с темой повышения эффективности взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления.
Вместе с модернизацией производства происходят перемены в самой жизни села, растет ее культурный уровень. Но социальная инфраструктура, набор образовательных, медицинских и других услуг на селе зачастую от- стают от требований времени. Например, обычный сельский клуб или дом культуры, уже не способен предоставить тот комплекс услуг, который необ- ходим современному сельскому жителю. В итоге нам удалось лишь замедлить, но не остановить полностью центробежные процессы.
22
Поэтому сейчас на передний план выходит необходимость комплексного развития местного самоуправления, концепция, основанная на новых, совре- менных стандартах и отвечающая возросшим социальным запросам населе- ния. Главная задача сегодня — повысить качество жизни, сделать село при- влекательным для молодежи и всех жителей, для ведения собственного биз- неса, для создания больших семей.
И в этой связи, модернизация системы местного самоуправления — это важнейший процесс, главная цель которого — добиться нового качества раз- вития. Это в полной мере относится и к необходимости перемен в сельской жизни. По какому пути идти сельским поселениям, какие ресурсы задейство- вать, чтобы не стать вымирающей территорией, а успешно развиваться — это одни из наиболее острых вопросов, стоящих перед руководителями сельских поселений.
Как справедливо отмечает М.А. Мирзаев, — «Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях.
Только в отвлеченной теории можно представить себе такое государство, в ко- тором всякая общественная деятельность может быть заменена деятельностью чиновников и вся сфера частноправовых отношений регулируется органами правительства. При существующей системе государственного управления,
«вертикали власти», основанной на административном ресурсе чиновников, ни о какой «автономности» органов местного самоуправления не может быть и речи. Это есть фундаментальное противоречие и проблема в системе госу- дарственного и муниципального управления России. Неоспорима идея необ- ходимости «вертикали власти» в России. Это связано с историческими, эконо- мическими, геополитическими и прочими причинами. Но «вертикаль власти» должна существовать не за счет связанных между собой «круговой порукой» или, попросту, «коррупционными связями» государственных чиновников, а на основании верховенства закона».
Местное самоуправление — это уровень власти, самый близкий к народу, к конкретным нуждам людей. Полномочия ему переданы сегодня большие, но,
23 к сожалению, средств на реализацию нужных проектов часто не хватает. Глав- ная цель комплексного развития территорий — устранить существенный раз- рыв между уровнем жизни в городах и селах, чтобы все граждане страны неза- висимо от того, где они проживают, получали одинаковый комплексный набор услуг. Условия жизни на селе должны быть даже лучше, чем в городе. Тогда здесь будет оставаться молодежь, сюда поедут специалисты, в том числе врачи, учителя, нехватка которых ощущается сегодня в сельской местности особенно остро. Для стимулирования сельских педагогов и докторов было бы правильно обеспечить им заработную плату, значительно превышающую го- родской уровень в бюджетной сфере, а также компенсировать затраты на ком- мунальные услуги.
Крайне важно увеличить расходы федерального бюджета на развитие ин- женерной инфраструктуры села, строительство и ремонт автомобильных до- рог в сельской местности. Для решения насущных проблем необходимо укре- пить доходную базу местных бюджетов, а для этого — пересмотреть в пользу муниципалитетов и сельских поселений нормативы отчислений от федераль- ных и региональных налогов.
В целом же решить все назревшие проблемы поможет единая государ- ственная концепция развития сельских поселений. Ее основой могут стать программы развития региона, муниципальных районов и каждого сельского поселения.
Безусловно, большую часть назревших проблем органы местного само- управления смогут решить только в рамках эффективного процесса взаимо- действия с органами государственной власти и управления субъектов федера- ции.
24
1 2 3 4
Глава 3. Теоретико-методологические и правовые основы взаимо-
действия государственного управления и местного самоуправления в
Современной России
3.1 Механизмы, принципы и специфика взаимодействия органов государ- ственного управления и органов местного самоуправления в РФ
Проблема взаимоотношений государственного управления и местного са- моуправления в политической науке недостаточно изучена, несмотря на то, что отдельные аспекты теории и практика взаимоотношений, политико-право- вые механизмы взаимодействия институтов обсуждаются регулярно и доста- точно подробно как представителями властных институтов, так и научного и экспертного сообщества.
Проведенный анализ работ, посвященных проблемам взаимоотношений органов государственной управления и местного самоуправления, а также по- литико-правовым механизмам взаимодействия государственного управления и местного самоуправления, показал, что все решения, принимаемые на феде- ральном уровне, затрагивающие интересы общества, проходят через местное самоуправление. Отсюда актуален вопрос, какие механизмы взаимодействия необходимо запустить, чтобы местное самоуправление не было дополнением к государственному управлению или своего рода нижнего линейного звена в иерархии вертикали власти во главе с президентом, а являлось относительно самостоятельным институтом власти? Следует отметить, что под механиз- мами взаимодействия в политической науке многие исследователи подразуме- вают направленность действия («сверху вниз» и наоборот), уровни (местное самоуправление — региональная власть; муниципальный уровень — феде- ральный уровень).
Как верно замечают Т.В. Игнатова и Т.В. Мартыненко, — «механизм вза- имоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства,
25 но и наличие «обратной связи». А под взаимодействием Ю.Н. Шедько пони- мает «наиболее эффективную и оправданную форму взаимоотношений орга- нов публичной власти, направленную на координацию усилий и совместное решение задач».
Конечно, говорить о каком-либо влиянии местного самоуправления на ре- шения государства не приходится. Поскольку рычагов влияния местного са- моуправления на решения, принимаемые государством, затрагивающие во- просы местного значения, не так много. В исследованиях правоведов выделя- ются два вида: судебный и общественно-политический. Первый вид заключа- ется в возможностях местного самоуправления обжаловать решения органов государственной власти. Второй — в возможности наделения органов мест- ного самоуправления отдельными полномочиями.
Чтобы понять сложную сферу взаимодействия и взаимоотношений госу- дарственного управления и местного самоуправления, необходимо разо- браться в компетенциях, полномочиях и финансовой базе этого института.
Следует отметить, что большинство исследователей сходятся во мнении, что одной из причин неразвитости местного самоуправления в России является не- четкость и неясность в полномочиях местного самоуправления с региональ- ными органами власти и неопределенность в компетенциях, за что должны от- вечать местное самоуправление, а за что государство. Именно из-за нечетко- сти и неясности, отсутствия инициативы «снизу», перегруженности муници- палитетов выполнением государственных полномочий, финансирующихся не в полном объеме, региональные органы власти занимаются «кураторством» местного самоуправления, т.е. по сути, государство «сняло с себя» некоторые обязанности по управлению делами местного значения. А местное самоуправ- ление, решая важные вопросы по управлению собственными делами, не имея финансовых ресурсов, вынуждено обращаться к государству с целью матери- альной поддержки.
Компетенции, полномочия местного самоуправления, региональной вла- сти и государства прописаны в законодательных актах, в Конституции Россий-
26 ской Федерации. Но, казалось бы, что благодаря практическому опыту зако- нотворчества в России вопросы, связанные с разделением полномочий, не воз- никнут. Но и здесь были нарушения, как отмечают Э.Р. Галиянова, И.В. Да- нилко и С.В. Фоминых, — «…главные из них: огосударствление органов мест- ного самоуправления, стремление прописать «сверху» всю структуру и орга- низацию деятельности местного самоуправления, нарушения в регламентации выборов органов и должностных лиц МСУ».
Помимо таких механизмов, как «взаимодействие по инициативе «сверху» и «снизу», выделяют и горизонтальные механизмы взаимодействия. Под гори- зонтальными механизмами В.В. Коняхин понимает «сотрудничество государ- ственных и самоуправленческих структур через ассоциации муниципальных образований». В основе «взаимодействия «сверху» лежит принцип законно- сти, а отношения, основанные по инициативе «снизу» возникают при необхо- димости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональ- ных органов государственной власти. Следует отметить, что существуют и другие формы взаимодействия. Можно выделить основные формы, которые чаще всего встречаются в исследованиях политологов и правоведов: коорди- нация (согласование общих интересов) и контроль, поддержка и сотрудниче- ство, совместная деятельность и др.
Также важно отметить тот факт, что взаимоотношения государственного управления и местного самоуправления — это процесс двустороннего взаимо- действия, взаимопроникновения. И выстраивая модель взаимоотношений гос- ударственной власти и местного самоуправления, государство должно исхо- дить из того, что последнее является главным его «союзником» на местах.
Важные вопросы об административной самостоятельности и происхож- дении местного самоуправления поднимает в своем исследовании А.Дж. Дуй- шеналиева, указывая на следующие особенности: «…самоуправление имеет не вполне государственное, а общественное происхождение. Как правило, оно организует людей в объединение, которое не совпадает с обычными ассоциа- циями, однако может быть определено не иначе, как территориальный коллек-
27 тив со своей структурой и интересами. С другой стороны, самоуправление не- безразлично для государства, поскольку оно выполняет административные функции и частично освобождает государство от забот о местных делах. Наде- ляя самоуправление административной самостоятельностью, признавая их, государство ограничивает себя в средствах контроля за органами местного са- моуправления.
Государство располагает тремя основными возможностями воздейство- вать на местное самоуправление, контролировать его:
1) издает законы, которым должны подчиниться все, в том числе и само- управляющиеся территории;
2) располагает средствами финансового контроля;
3) осуществляет контроль за исполнением законов».
Государство стимулирует местное самоуправление к саморазвитию и ак- тивному влиянию на местное сообщество. Одновременно оно активизирует граждан с целью воздействия на органы местного самоуправления, добиваясь в их работе оперативности и компетентности. Государство все больше стре- мится к политическому руководству местным самоуправлением. Поэтому си- стема местного самоуправления закрепляется в конституции, что предопреде- ляет властный характер местного самоуправления и его государственную за- щищенность. Местное самоуправление вписано в государственный строй, санкционировано государством, и государство политически определяет гра- ницы его деятельности.
А.Дж. Дуйшеналиева также отмечает, что «В целом взаимодействие внутри системы территориального управления может происходить по не- скольким направлениям. Первое из них — делегирование государственных полномочий. Вторым направлением является государственный контроль за за- конностью деятельности органов местного самоуправления. Местное само- управление не отчуждается от государства, оно строится в рамках его консти- туционных предписаний. Однако взаимодействие этих систем носит нерегу-