Файл: Реферат по дисциплине Конституционное право по теме Проблемы переходного периода реформирования государственноправовых институтов на основе демократических принципов их организации и деятельности..docx
Добавлен: 22.11.2023
Просмотров: 128
Скачиваний: 8
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
[10].
В основе концептуальной основы регуляторных реформ, которые реализуются в настоящее время практически во всех европейских государствах, лежат теории эффективности (оптимальности) Парето и теорема Коуза. Первая предполагает, что оптимальность – это ситуация, когда ни один индивидуальный критерий или критерий предпочтения не может быть лучше, не ухудшив хотя бы один индивидуальный критерий или критерий предпочтения, или не потеряв его. Следствием второй является то, что правовые нормы и управленческие решения должны способствовать такому распределению субъективных прав, к которому экономические агенты приходили бы сами, не препятствуй им в этом положительные трансакционные издержки. Соответственно, один из главных вопросов регуляторной реформы – критерии выбора того или иного способа регулирования, выбора между отраслевыми и функциональными методами регулирования.
Российская Федерация в этом отношении не является исключением. Совершенно очевидно, что сформировавшийся на сегодняшний день в нашей стране механизм регулирования неэффективен, а попытки частичного реформирования не оказывают ожидаемого влияния на его функционирование. Поэтому переход к новой регуляторной политике требует не только и не столько разработки новых федеральных законов, но пересмотра самой системы регламентации общественных отношений, установления обязательных требований, гарантирующих безопасность охраняемых законом ценностей, подходов к контрольно-надзорной деятельности и обеспечению законности.
Сегодня в Российской Федерации одним из важных инструментов проведения регуляторной реформы является «регуляторная гильотина». Целью создания этого инструмента называют тотальный пересмотр с широким участием предпринимательского и экспертного сообществ нормативных актов и содержащихся в них обязательных требований. На этой основе должна быть создана новая система понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снята избыточная административная нагрузка на субъекты экономической деятельности, снижены риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям [14].
Уже на первом этапе применение «регуляторной гильотины» позволило признать утратившими силу обязательные требования, закреплявшиеся более чем в 1250 российских и советских нормативных актах. Однако «регуляторная реформа» – это лишь одна из составляющих деятельности, направленной на повышение качества государственного управления. Конституционная реформа 2020 г. придала этой деятельности новый импульс и скорректировала соответствующий вектор развития законодательства, акцентируя внимание на необходимости повышения эффективности функционирования всех институтов публичной власти.
б) Формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития. ХХI век, по утверждению некоторых ученых, может войти в историю как век, основную повестку которого определила цифровизация, все более активно проникающая в различные сферы жизни человеческого общества. Технологическая революция имеет разнообразные проекции в юридической доктрине.
Сегодня в нашей стране регламентация цифровой экономики как одного из ведущих направлений внедрения цифровых технологий в жизнь российского общества осуществляется в основном документами стратегического планирования (это, к примеру, Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации», предусмотренные ею федеральные проекты, дорожные карты развития «сквозных» цифровых технологий и прочие многочисленные документы стратегического планирования). Правовое регулирование цифровизации находится в стадии своего становления и пока является фрагментарным. Однако работа по правовому оснащению процессов цифровизации в нашей стране начинает набирать темп. Разработка и принятие нормативных правовых актов в области цифровизации предусмотрены Федеральным проектом «Нормативное регулирование цифровой среды». Основой для целого ряда законотворческих инициатив в обозримой перспективе должны стать правовые модели, заложенные в Концепциях комплексного правового регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, организации процесса управления изменениями в области регулирования цифровой экономики, которые находятся в стадии утверждения, а также в Концепции развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2020 г. № 2129-р. И эти концепции, иные документы стратегического планирования постепенно начинают «обрастать» законодательством. Уже приняты такие законодательные акты, как федеральные законы от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в РФ» и № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ дополнен статьей о цифровых правах и т.д.
Можно предположить, что в дальнейшем правовая (не только законодательная) основа цифровизации будет формироваться все более быстрыми темпами.
3. Тенденции развития законодательства в Российской Федерации на современном этапе
В 2020–2021 гг. появились два знаковых фактора, определяющих динамику и направленность развития российского законодательства в ближайшие, а может и отдаленные, годы. Это пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 и конституционная реформа 2020 г.
Борьба с пандемией новой коронавирусной инфекции. Как и продолжающаяся технологическая революция, включая цифровизацию, пандемия стала вызовом глобального масштаба, в том числе праву. Изначально нам казалось, что логичный ответ на него должен носить адекватный, т.е. интернациональный характер. Ведь она (пандемия) не признает границ. Однако до сегодняшнего дня так и не было предложено ни единой (общей) стратегии по борьбе с пандемией и кризисными явлениями, ею порожденными, ни универсальных правовых мер. Не найден и баланс универсального и национального в регулировании соответствующих отношений [6].
Для Российской Федерации одна из таких особенностей – широкое применение, особенно на первом этапе противодействия распространению новой коронавирусной инфекции, временных нормативных правовых актов. Вторая – выбор в качестве специального правового режима, применяемого в целях противодействия пандемии заболевания, режима повышенной готовности с предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации широкого круга полномочий по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности применительно к условиям соответствующего субъекта Российской Федерации. Это позволило российскому государству на первом этапе противодействия пандемии действовать достаточно эффективно.
Проводимый Институтом для Правительства Российской Федерации мониторинг нормотворческой деятельности показал:
– в период с 11 марта 2020 г., когда ВОЗ признала вспышку новой коронавирусной инфекции пандемией, по 15 июня 2020 г., когда в большинстве субъектов Российской Федерации началось поэтапное снятие ограничительных мероприятий «первой волны», только на федеральном уровне было принято более 900 юридических документов, включая 452 нормативных правовых акта и свыше 500 документов рекомендательного и информационного характера;
– Пандемия предопределила приоритетность развития в Российской Федерации в 2020–2021 гг. таких отраслей законодательства, как административное законодательство, прежде всего, законодательство о чрезвычайных ситуациях, законодательство об охране здоровья граждан, трудовое законодательство и т.д. При этом по мере развития кризисной ситуации «центр тяжести» в развитии законодательства смещается с корректировки законодательства о чрезвычайных ситуациях на социальное законодательство.
Есть интересная практика использования каждого из упомянутых ранее инструментов и не только в России, которую стоит изучать. Значимость этих исследований возрастает, поскольку кризисная ситуация все еще далека от разрешения.
Исследования показывают, что правовое регулирование надо развивать таким образом, чтобы оно было одинаково функциональным и эффективным как в обычных условиях, так и при чрезвычайных обстоятельствах.
Следует разработать регулятивные «шаблоны» и алгоритмы в соответствии со стратегическими сценариями оперативного перестроения правового регулирования на «чрезвычайные рельсы» по аналогии с заранее предусмотренными возможностями, например перепрофилирования макаронной фабрики на производство патронов, а общеобразовательных учреждений – в госпиталь с бомбоубежищем (как это было в СССР после Великой Отечественной войны) или культурно-развлекательного центра в медицинский стационар (примеры чего мы наблюдали в последние месяцы).
А в целом все это может привести к формированию вариативной модели правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера.
И вместе с тем упомянутые вариативные модели и шаблоны вполне могут стать неотъемлемой частью современной правовой действительности.
Конституционная реформа 2020 г. Еще более значимый импульс развитию российского законодательства в 2020–2021 годах придала конституционная реформа 2020 г. Подчеркивая ее значение, Президент РФ Владимир Путин на встрече с сенаторами, состоявшейся 23 сентября 2020 г., указал на то, что «… суть, смысл конституционных новаций состоит в том, чтобы на десятилетия вперед зафиксировать фундаментальные основы устойчивого развития страны. А это историческая преемственность, моральные ценности, это надежные социальные гарантии, повышение роли гражданского общества. Наконец, это укрепление и совершенствование баланса, равновесия между всеми ветвями власти при сохранении России как сильной президентской республики…».
В мировом конституционном развитии наметилась тенденция к трансформации наиболее востребованной модели конституции – так называемой социальной конституции. Как показало исследование, содержание конституций целого ряда стран, как новой, так и старой демократии, все больше наполняются ценностными установками и ориентирами. И, на мой взгляд, есть основания считать, что современная модель социальной конституции эволюционирует в социально-ценностную (или даже в ценностную) модель. Содержание российской конституционной реформы (2020 г.) тоже является примером отражения конституционной идентичности и утверждения самобытности .
Полифункциональность конституционных новелл – это одна из особенностей российской конституционной реформы. Практически каждая из них является и условием, и средством реализации стратегии государственно-правового и социально-эконмического развития России на основе исторической преемственности и социокультурной специфичности.
Следует подчеркнуть, что конституционная реформа 2020 г. не завершилась вступлением в силу Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». В рамках этой реформы самостоятельное значение имеет принятие Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», конституционное закрепление сформировавшейся ранее на законодательном уровне миссии Совета безопасности Российской Федерации, приобретение конституционного статуса Государственным Советом Российской Федерации, которое получило конкретизацию в положениях соответствующих федеральных законов.
Заключение
Реформа системы управления началась в России 1 января и должна занять три месяца, оптимизация коснется 45 министерств и ведомств, по ее итогам будет сокращено 1200 должностей в центральных аппаратах федеральных органов власти, а в территориальных - более 33,5 тысячи.
Сроки проведения административной реформы неоднократно переносились по разным причинам, в том числе из-за ситуации с коронавирусом, но эту работу откладывать больше нельзя. Штаты центральных аппаратов федеральных органов с 1 января 2021 года должны были быть сокращены на 5%, территориальных органов - на 10%. Освободившиеся средства при этом останутся в фондах оплаты труда. Для обеспечивающих подразделений устанавливается ограничение - не более 30% общей численности сотрудников.
В основе концептуальной основы регуляторных реформ, которые реализуются в настоящее время практически во всех европейских государствах, лежат теории эффективности (оптимальности) Парето и теорема Коуза. Первая предполагает, что оптимальность – это ситуация, когда ни один индивидуальный критерий или критерий предпочтения не может быть лучше, не ухудшив хотя бы один индивидуальный критерий или критерий предпочтения, или не потеряв его. Следствием второй является то, что правовые нормы и управленческие решения должны способствовать такому распределению субъективных прав, к которому экономические агенты приходили бы сами, не препятствуй им в этом положительные трансакционные издержки. Соответственно, один из главных вопросов регуляторной реформы – критерии выбора того или иного способа регулирования, выбора между отраслевыми и функциональными методами регулирования.
Российская Федерация в этом отношении не является исключением. Совершенно очевидно, что сформировавшийся на сегодняшний день в нашей стране механизм регулирования неэффективен, а попытки частичного реформирования не оказывают ожидаемого влияния на его функционирование. Поэтому переход к новой регуляторной политике требует не только и не столько разработки новых федеральных законов, но пересмотра самой системы регламентации общественных отношений, установления обязательных требований, гарантирующих безопасность охраняемых законом ценностей, подходов к контрольно-надзорной деятельности и обеспечению законности.
Сегодня в Российской Федерации одним из важных инструментов проведения регуляторной реформы является «регуляторная гильотина». Целью создания этого инструмента называют тотальный пересмотр с широким участием предпринимательского и экспертного сообществ нормативных актов и содержащихся в них обязательных требований. На этой основе должна быть создана новая система понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снята избыточная административная нагрузка на субъекты экономической деятельности, снижены риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям [14].
Уже на первом этапе применение «регуляторной гильотины» позволило признать утратившими силу обязательные требования, закреплявшиеся более чем в 1250 российских и советских нормативных актах. Однако «регуляторная реформа» – это лишь одна из составляющих деятельности, направленной на повышение качества государственного управления. Конституционная реформа 2020 г. придала этой деятельности новый импульс и скорректировала соответствующий вектор развития законодательства, акцентируя внимание на необходимости повышения эффективности функционирования всех институтов публичной власти.
б) Формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития. ХХI век, по утверждению некоторых ученых, может войти в историю как век, основную повестку которого определила цифровизация, все более активно проникающая в различные сферы жизни человеческого общества. Технологическая революция имеет разнообразные проекции в юридической доктрине.
Сегодня в нашей стране регламентация цифровой экономики как одного из ведущих направлений внедрения цифровых технологий в жизнь российского общества осуществляется в основном документами стратегического планирования (это, к примеру, Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации», предусмотренные ею федеральные проекты, дорожные карты развития «сквозных» цифровых технологий и прочие многочисленные документы стратегического планирования). Правовое регулирование цифровизации находится в стадии своего становления и пока является фрагментарным. Однако работа по правовому оснащению процессов цифровизации в нашей стране начинает набирать темп. Разработка и принятие нормативных правовых актов в области цифровизации предусмотрены Федеральным проектом «Нормативное регулирование цифровой среды». Основой для целого ряда законотворческих инициатив в обозримой перспективе должны стать правовые модели, заложенные в Концепциях комплексного правового регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, организации процесса управления изменениями в области регулирования цифровой экономики, которые находятся в стадии утверждения, а также в Концепции развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2020 г. № 2129-р. И эти концепции, иные документы стратегического планирования постепенно начинают «обрастать» законодательством. Уже приняты такие законодательные акты, как федеральные законы от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в РФ» и № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ дополнен статьей о цифровых правах и т.д.
Можно предположить, что в дальнейшем правовая (не только законодательная) основа цифровизации будет формироваться все более быстрыми темпами.
3. Тенденции развития законодательства в Российской Федерации на современном этапе
В 2020–2021 гг. появились два знаковых фактора, определяющих динамику и направленность развития российского законодательства в ближайшие, а может и отдаленные, годы. Это пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 и конституционная реформа 2020 г.
Борьба с пандемией новой коронавирусной инфекции. Как и продолжающаяся технологическая революция, включая цифровизацию, пандемия стала вызовом глобального масштаба, в том числе праву. Изначально нам казалось, что логичный ответ на него должен носить адекватный, т.е. интернациональный характер. Ведь она (пандемия) не признает границ. Однако до сегодняшнего дня так и не было предложено ни единой (общей) стратегии по борьбе с пандемией и кризисными явлениями, ею порожденными, ни универсальных правовых мер. Не найден и баланс универсального и национального в регулировании соответствующих отношений [6].
Для Российской Федерации одна из таких особенностей – широкое применение, особенно на первом этапе противодействия распространению новой коронавирусной инфекции, временных нормативных правовых актов. Вторая – выбор в качестве специального правового режима, применяемого в целях противодействия пандемии заболевания, режима повышенной готовности с предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации широкого круга полномочий по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности применительно к условиям соответствующего субъекта Российской Федерации. Это позволило российскому государству на первом этапе противодействия пандемии действовать достаточно эффективно.
Проводимый Институтом для Правительства Российской Федерации мониторинг нормотворческой деятельности показал:
– в период с 11 марта 2020 г., когда ВОЗ признала вспышку новой коронавирусной инфекции пандемией, по 15 июня 2020 г., когда в большинстве субъектов Российской Федерации началось поэтапное снятие ограничительных мероприятий «первой волны», только на федеральном уровне было принято более 900 юридических документов, включая 452 нормативных правовых акта и свыше 500 документов рекомендательного и информационного характера;
– Пандемия предопределила приоритетность развития в Российской Федерации в 2020–2021 гг. таких отраслей законодательства, как административное законодательство, прежде всего, законодательство о чрезвычайных ситуациях, законодательство об охране здоровья граждан, трудовое законодательство и т.д. При этом по мере развития кризисной ситуации «центр тяжести» в развитии законодательства смещается с корректировки законодательства о чрезвычайных ситуациях на социальное законодательство.
Есть интересная практика использования каждого из упомянутых ранее инструментов и не только в России, которую стоит изучать. Значимость этих исследований возрастает, поскольку кризисная ситуация все еще далека от разрешения.
Исследования показывают, что правовое регулирование надо развивать таким образом, чтобы оно было одинаково функциональным и эффективным как в обычных условиях, так и при чрезвычайных обстоятельствах.
Следует разработать регулятивные «шаблоны» и алгоритмы в соответствии со стратегическими сценариями оперативного перестроения правового регулирования на «чрезвычайные рельсы» по аналогии с заранее предусмотренными возможностями, например перепрофилирования макаронной фабрики на производство патронов, а общеобразовательных учреждений – в госпиталь с бомбоубежищем (как это было в СССР после Великой Отечественной войны) или культурно-развлекательного центра в медицинский стационар (примеры чего мы наблюдали в последние месяцы).
А в целом все это может привести к формированию вариативной модели правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера.
И вместе с тем упомянутые вариативные модели и шаблоны вполне могут стать неотъемлемой частью современной правовой действительности.
Конституционная реформа 2020 г. Еще более значимый импульс развитию российского законодательства в 2020–2021 годах придала конституционная реформа 2020 г. Подчеркивая ее значение, Президент РФ Владимир Путин на встрече с сенаторами, состоявшейся 23 сентября 2020 г., указал на то, что «… суть, смысл конституционных новаций состоит в том, чтобы на десятилетия вперед зафиксировать фундаментальные основы устойчивого развития страны. А это историческая преемственность, моральные ценности, это надежные социальные гарантии, повышение роли гражданского общества. Наконец, это укрепление и совершенствование баланса, равновесия между всеми ветвями власти при сохранении России как сильной президентской республики…».
В мировом конституционном развитии наметилась тенденция к трансформации наиболее востребованной модели конституции – так называемой социальной конституции. Как показало исследование, содержание конституций целого ряда стран, как новой, так и старой демократии, все больше наполняются ценностными установками и ориентирами. И, на мой взгляд, есть основания считать, что современная модель социальной конституции эволюционирует в социально-ценностную (или даже в ценностную) модель. Содержание российской конституционной реформы (2020 г.) тоже является примером отражения конституционной идентичности и утверждения самобытности .
Полифункциональность конституционных новелл – это одна из особенностей российской конституционной реформы. Практически каждая из них является и условием, и средством реализации стратегии государственно-правового и социально-эконмического развития России на основе исторической преемственности и социокультурной специфичности.
Следует подчеркнуть, что конституционная реформа 2020 г. не завершилась вступлением в силу Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». В рамках этой реформы самостоятельное значение имеет принятие Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», конституционное закрепление сформировавшейся ранее на законодательном уровне миссии Совета безопасности Российской Федерации, приобретение конституционного статуса Государственным Советом Российской Федерации, которое получило конкретизацию в положениях соответствующих федеральных законов.
Заключение
Реформа системы управления началась в России 1 января и должна занять три месяца, оптимизация коснется 45 министерств и ведомств, по ее итогам будет сокращено 1200 должностей в центральных аппаратах федеральных органов власти, а в территориальных - более 33,5 тысячи.
Сроки проведения административной реформы неоднократно переносились по разным причинам, в том числе из-за ситуации с коронавирусом, но эту работу откладывать больше нельзя. Штаты центральных аппаратов федеральных органов с 1 января 2021 года должны были быть сокращены на 5%, территориальных органов - на 10%. Освободившиеся средства при этом останутся в фондах оплаты труда. Для обеспечивающих подразделений устанавливается ограничение - не более 30% общей численности сотрудников.