Файл: Государственная политика и система управления в градостроительной сфере города Москвы.docx
Добавлен: 22.11.2023
Просмотров: 325
Скачиваний: 9
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
1.
В соответствии с законодательством, под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.
Определение наполнено сложной технической терминологией, которая может быть не понятна даже лицам с юридическим образованием, поскольку требует специальных инженерно-технических знаний в определенной сфере. При этом в науке отмечается, что градостроительство и градостроительная деятельность не являются тождественными понятиями2.
Понятие градостроительной деятельности употребляется, как правило, наряду с понятием градостроительства, и зачастую отождествляется с ним. Многие отечественные исследователи рассматривают градостроительство как систему человеческой деятельности, имеющую свой порядок и свои закономерности3. Логично и формализовано исследователи и теоретики права указывают, что градостроительство также может рассматриваться как система правовых норм. Законодательство же дает такое определение, при котором перечисляются лишь отдельные элементы, составляющие градостроительную деятельность, между которыми красной нитью связующе проходит формулировка «развитие территорий».
Примечательно, что обозначенный подход отличается сложностью для понимания, при этом под развитием территории абстрактно можно понимать любой правовой смысл при распространительном толковании.
Региональное градостроительное законодательство часто не содержит каких-либо дополнительных определений, которые могли бы дополнить картину правового регулирования в контексте его обеспечения дефинициями для правильного толкования норм.
Градостроительная деятельность – это деятельность конкретного субъекта, действующего в условиях свободного и открытого рынка с конкуренцией. Поэтому в законодательстве отсутствует указание на субъекты градостроительной деятельности, которые не были отражены в одной самостоятельной норме, как это было закреплено ранее.
Градостроительство подразумевает под собой процесс всеобщей деятельности всех субъектов, при этом деятельность длящаяся и отражающая обобщённые интересы населения, а не конкретного субъекта. Поэтому можно согласиться с законодателем в применяемой легальной дефиниции градостроительной деятельности.
Однако полагаем, что в законе следует закрепить понятие «градостроительство», которое дополнит правовое регулирование и не позволит забыть субъектам градостроительной деятельность о важнейшем предназначении обозначенной сферы. При этом, безусловно, важно, чтобы градостроительство осуществлялось не только с учетом тех норм, которые закреплены в законе, а рассматривалось в комплексе и обеспечивало такое развитие территорий, при котором населению было бы комфортно проживать.
Подобной обобщённой общественно полезной нормы в законе нет, при этом в отдельных нормах присутствуют конкретные указания и даже механизмы на создание благоприятных условий для проживания населения.
Примечательно, что градостроительная деятельность составляет практическую сторону градостроительства. В результате, на практике получаем в норме закона несовпадение наименования и его содержания. При лингвистическом анализе «градостроительство» формально составляют два слова «град (город)» и «строительство», а при сочетании двух слов получается «строительство городов».
Вряд ли легальное определение можно соотнести с деятельностью по «строительству городов», все это лишь элементы масштабной деятельности, которая в законе именуется в качестве «градостроительной». Таким образом, градостроительство – сфера общественных отношений, направленная на комплексное развитие сельских и городских территорий Российской Федерации в целях создания благоприятных и комфортных условий для проживания населения, субъектами которой являются организации, граждане, государственные органы и органы местного самоуправления. В целом, законодательство в сфере градостроительства имеет четкую направленность на субъекты деятельности, а не на конечных пользователей инфраструктурных объектов и жилых и нежилых помещений (населения).
Исходя из изложенного, можно выделить следующие признаки градостроительной деятельности:
- представляет собой организацию жизни человека и общества во времени и пространстве;
- выражается в деятельности по формированию и преобразованию городской и сельской среды;
- осуществляется в виде территориального планирования
, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства;
- субъектами градостроительной деятельности являются государственные органы, органы местного самоуправления, физические и юридические лица;
- целью данной деятельности является создание благоприятной среды жизнедеятельности и обеспечение рационального использования природных ресурсов на территориях населенных пунктов.
Определение понятий «застройка» и «архитектура» федеральное законодательство не содержит.
В таком случае следует согласиться с современным научным наработкам в обозначенной сфере. Законодательство хоть и не содержит определение понятия «застройка», однако неоднократно применяет его в тексте Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Например, кодекс содержит дефиницию «правила землепользования и застройки». Исходя из этого можно сделать вывод о том, застройка – это деятельность по возведению определенных проектной документацией зданий (недвижимости) в рамках определенных территориальных зон. Застройка является практическим воплощением деятельности, которая выражается в совершении фактических действий после надлежащего оформления всех юридических действий по получению разрешения на строительство и утверждения необходимых документов.
Застройка земельных участков регулируется в том числе гражданским законодательством. В ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации указано, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам4.
Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка и санитарных норм. Именно в этом смысле законодатель рассматривает застройку, как деятельность по возведению определенных объектов, а также возможность определения их дальнейшей юридической и фактической судьбы.
1.2. Нормативные правовые основы реализации государственной политики в сфере градостроительства
В Конституции Российской Федерации закреплено: граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ст. 36), каждый имеет право на жилище (cт. 40), жилище неприкосновенно (ст. 25), каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42), а также каждый имеет
право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти (ст. 53).
На основании этих статей Конституции строятся принципы законодательства о градостроительной деятельности. Основным кодифицированным актом, регулирующим градостроительную деятельность, является Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее также – ГрК РФ), введенный в действие Федеральным законом № 191- ФЗ от 29.12.2004 г. За период своего существования Градостроительный кодекс редактировался более 80 раз. Изменения касались как незначительных устранений ошибок и несоответствий, уточнений, так и серьезных поворотов в политике градостроительной деятельности.
К отношениям в сфере градостроительства также применяется смежное законодательство, например законы: Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 N 33-ФЗ18, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 N 73-ФЗ, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ , также «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (далее также – ЗК РФ), «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 N 74-ФЗ, «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ, законодательство о саморегулируемых организациях24 и иное законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления. Особую роль в регулировании градостроительных отношений имеет Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – 131-ФЗ)5.
Данный Федеральный закон определяет перечень вопросов местного значения, в том числе относит утверждение важных документов в области градостроительства - генерального плана (далее также – генплан) поселения и правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) к вопросам местного значения городских поселений (п.20 ч. 1 ст. 14), и городских округов (п. 26 ч. 1 ст. 16), а утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие земельных участков (далее также – ЗУ) в границах муниципального района для муниципальных нужд – к вопросам местного значения муниципального района (п. 15 ч. 1 ст. 15), ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа – к вопросам местного значения городского округа (п. 26 ч. 1 ст. 16).
Также указанный Федеральный закон устанавливает обязательное проведение публичных слушаний перед принятием наиболее значимых градостроительных решений, в том числе по проектам правил землепользования и застройки.
Отдельные отношения в градостроительной деятельности регулируются гражданским законодательством. Интересно, что именно в Гражданском кодексе РФ определено такое понятие как самовольная постройка. Весьма важен в строительной деятельности Федеральный закон о Техническом регулировании28, конкретизированный для безопасности зданий и сооружений в другом Федеральном законе с двумя утвержденными Перечнями национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе (а во втором перечне на добровольной основе) обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
В этих перечнях указываются СНиПы, Своды Правил, ГОСТы, применяемые при проектировании и возведении зданий. Таким образом, к правовым актам регулирования Российской Федерации можно отнести: ранее упомянутые кодифицированные акты, федеральные законы и другие Федеральные законы, а также Постановления Государственной думы РФ, Постановления Совета Федерации, Указы Президента РФ, Постановления Правительства, Приказы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Правовую основу градостроительной деятельности составляют также нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ.
Согласно ч. 4 ст. 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу.
К основным нормативным правовым актам, принимаемыми органами местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности относятся генеральные планы поселений, правила землепользования и застройки, схемы территориального планирования муниципальных районов и др.
В соответствии с законодательством, под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.
Определение наполнено сложной технической терминологией, которая может быть не понятна даже лицам с юридическим образованием, поскольку требует специальных инженерно-технических знаний в определенной сфере. При этом в науке отмечается, что градостроительство и градостроительная деятельность не являются тождественными понятиями2.
Понятие градостроительной деятельности употребляется, как правило, наряду с понятием градостроительства, и зачастую отождествляется с ним. Многие отечественные исследователи рассматривают градостроительство как систему человеческой деятельности, имеющую свой порядок и свои закономерности3. Логично и формализовано исследователи и теоретики права указывают, что градостроительство также может рассматриваться как система правовых норм. Законодательство же дает такое определение, при котором перечисляются лишь отдельные элементы, составляющие градостроительную деятельность, между которыми красной нитью связующе проходит формулировка «развитие территорий».
Примечательно, что обозначенный подход отличается сложностью для понимания, при этом под развитием территории абстрактно можно понимать любой правовой смысл при распространительном толковании.
Региональное градостроительное законодательство часто не содержит каких-либо дополнительных определений, которые могли бы дополнить картину правового регулирования в контексте его обеспечения дефинициями для правильного толкования норм.
Градостроительная деятельность – это деятельность конкретного субъекта, действующего в условиях свободного и открытого рынка с конкуренцией. Поэтому в законодательстве отсутствует указание на субъекты градостроительной деятельности, которые не были отражены в одной самостоятельной норме, как это было закреплено ранее.
Градостроительство подразумевает под собой процесс всеобщей деятельности всех субъектов, при этом деятельность длящаяся и отражающая обобщённые интересы населения, а не конкретного субъекта. Поэтому можно согласиться с законодателем в применяемой легальной дефиниции градостроительной деятельности.
Однако полагаем, что в законе следует закрепить понятие «градостроительство», которое дополнит правовое регулирование и не позволит забыть субъектам градостроительной деятельность о важнейшем предназначении обозначенной сферы. При этом, безусловно, важно, чтобы градостроительство осуществлялось не только с учетом тех норм, которые закреплены в законе, а рассматривалось в комплексе и обеспечивало такое развитие территорий, при котором населению было бы комфортно проживать.
Подобной обобщённой общественно полезной нормы в законе нет, при этом в отдельных нормах присутствуют конкретные указания и даже механизмы на создание благоприятных условий для проживания населения.
Примечательно, что градостроительная деятельность составляет практическую сторону градостроительства. В результате, на практике получаем в норме закона несовпадение наименования и его содержания. При лингвистическом анализе «градостроительство» формально составляют два слова «град (город)» и «строительство», а при сочетании двух слов получается «строительство городов».
Вряд ли легальное определение можно соотнести с деятельностью по «строительству городов», все это лишь элементы масштабной деятельности, которая в законе именуется в качестве «градостроительной». Таким образом, градостроительство – сфера общественных отношений, направленная на комплексное развитие сельских и городских территорий Российской Федерации в целях создания благоприятных и комфортных условий для проживания населения, субъектами которой являются организации, граждане, государственные органы и органы местного самоуправления. В целом, законодательство в сфере градостроительства имеет четкую направленность на субъекты деятельности, а не на конечных пользователей инфраструктурных объектов и жилых и нежилых помещений (населения).
Исходя из изложенного, можно выделить следующие признаки градостроительной деятельности:
- представляет собой организацию жизни человека и общества во времени и пространстве;
- выражается в деятельности по формированию и преобразованию городской и сельской среды;
- осуществляется в виде территориального планирования
, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства;
- субъектами градостроительной деятельности являются государственные органы, органы местного самоуправления, физические и юридические лица;
- целью данной деятельности является создание благоприятной среды жизнедеятельности и обеспечение рационального использования природных ресурсов на территориях населенных пунктов.
Определение понятий «застройка» и «архитектура» федеральное законодательство не содержит.
В таком случае следует согласиться с современным научным наработкам в обозначенной сфере. Законодательство хоть и не содержит определение понятия «застройка», однако неоднократно применяет его в тексте Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Например, кодекс содержит дефиницию «правила землепользования и застройки». Исходя из этого можно сделать вывод о том, застройка – это деятельность по возведению определенных проектной документацией зданий (недвижимости) в рамках определенных территориальных зон. Застройка является практическим воплощением деятельности, которая выражается в совершении фактических действий после надлежащего оформления всех юридических действий по получению разрешения на строительство и утверждения необходимых документов.
Застройка земельных участков регулируется в том числе гражданским законодательством. В ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации указано, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам4.
Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка и санитарных норм. Именно в этом смысле законодатель рассматривает застройку, как деятельность по возведению определенных объектов, а также возможность определения их дальнейшей юридической и фактической судьбы.
1.2. Нормативные правовые основы реализации государственной политики в сфере градостроительства
В Конституции Российской Федерации закреплено: граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ст. 36), каждый имеет право на жилище (cт. 40), жилище неприкосновенно (ст. 25), каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42), а также каждый имеет
право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти (ст. 53).
На основании этих статей Конституции строятся принципы законодательства о градостроительной деятельности. Основным кодифицированным актом, регулирующим градостроительную деятельность, является Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее также – ГрК РФ), введенный в действие Федеральным законом № 191- ФЗ от 29.12.2004 г. За период своего существования Градостроительный кодекс редактировался более 80 раз. Изменения касались как незначительных устранений ошибок и несоответствий, уточнений, так и серьезных поворотов в политике градостроительной деятельности.
К отношениям в сфере градостроительства также применяется смежное законодательство, например законы: Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 N 33-ФЗ18, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 N 73-ФЗ, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ , также «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (далее также – ЗК РФ), «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 N 74-ФЗ, «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ, законодательство о саморегулируемых организациях24 и иное законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления. Особую роль в регулировании градостроительных отношений имеет Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – 131-ФЗ)5.
Данный Федеральный закон определяет перечень вопросов местного значения, в том числе относит утверждение важных документов в области градостроительства - генерального плана (далее также – генплан) поселения и правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) к вопросам местного значения городских поселений (п.20 ч. 1 ст. 14), и городских округов (п. 26 ч. 1 ст. 16), а утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие земельных участков (далее также – ЗУ) в границах муниципального района для муниципальных нужд – к вопросам местного значения муниципального района (п. 15 ч. 1 ст. 15), ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа – к вопросам местного значения городского округа (п. 26 ч. 1 ст. 16).
Также указанный Федеральный закон устанавливает обязательное проведение публичных слушаний перед принятием наиболее значимых градостроительных решений, в том числе по проектам правил землепользования и застройки.
Отдельные отношения в градостроительной деятельности регулируются гражданским законодательством. Интересно, что именно в Гражданском кодексе РФ определено такое понятие как самовольная постройка. Весьма важен в строительной деятельности Федеральный закон о Техническом регулировании28, конкретизированный для безопасности зданий и сооружений в другом Федеральном законе с двумя утвержденными Перечнями национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе (а во втором перечне на добровольной основе) обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
В этих перечнях указываются СНиПы, Своды Правил, ГОСТы, применяемые при проектировании и возведении зданий. Таким образом, к правовым актам регулирования Российской Федерации можно отнести: ранее упомянутые кодифицированные акты, федеральные законы и другие Федеральные законы, а также Постановления Государственной думы РФ, Постановления Совета Федерации, Указы Президента РФ, Постановления Правительства, Приказы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Правовую основу градостроительной деятельности составляют также нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ.
Согласно ч. 4 ст. 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу.
К основным нормативным правовым актам, принимаемыми органами местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности относятся генеральные планы поселений, правила землепользования и застройки, схемы территориального планирования муниципальных районов и др.