Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Понятие органов местного самоуправления).pdf

В данной классификации авторы не выделяют принцип самостоятельности местного самоуправления, однако его содержательное раскрытие прослеживается в таких отнесенных им к первой группе принципах как принципы компетенционной обособленности органов местного самоуправления, отсутствия в отношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти и органов разных уровней местного самоуправления между собой признаков субординации и подчиненности, организационной самостоятельности местного самоуправления.

Принцип самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения имеет важное значение и относится к основным отраслевым правовым принципам местного самоуправления.

Особую значимость этому принципу, это необходимо особо подчеркнуть, придает то, что он включен в систему основ конституционного строя Российской Федерации (глава 1 Конституции РФ). Поэтому используемые авторами различных публикаций иные положения, содержащиеся в Конституции, относящиеся к тем или иным аспектам проявления самостоятельности в местном самоуправлении, следует считать производными от положений ст. 12.

Так, акцентируя внимание на формулировках Европейской хартии о свободе действий органов местного самоуправления, мы затрагиваем лишь часть содержания принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку эта формулировка не раскрывает самостоятельную роль населения в осуществлении местного самоуправления. Опираясь только на закрепленное в ст. 130 Конституции Российской Федерации положение о самостоятельности решения населением вопросов местного значения, мы, тем самым, подчеркиваем демократизм местного самоуправления, но это также является лишь составной частью принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку осуществление местного самоуправления не сводится только к деятельности населения непосредственно.

Например, в соответствии с положениями ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ^[12] в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях; от имени муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 51 этого же Закона).

Поэтому закрепленный в статье 12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, несомненно, должен быть отнесен к числу важнейших, наиболее общих, базовых принципов местного самоуправления, включенных в систему основ конституционного строя Российской Федерации.

Наряду с этим принципом базовыми принципами следует считать также принцип не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, принцип признания и гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации (закрепленные в той же статье 12), а также вытекающий из положений статьи 3 Конституции принцип: местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти. Являясь основополагающими сущностными характеристиками местного самоуправления, как составной части основ конституционного строя Российской Федерации, указанные принципы занимают определяющее место даже по отношению к иным конституционным принципам местного самоуправления, например, закрепленным в главе 8 Конституции.

Можно сказать, что это принципы высшего уровня, каждый из которых находит свое отражение в целой системе принципов второго и третьего уровней, закрепленных федеральным и региональным законодательством и имеющих более подробную регламентацию, углубляющих содержание и сферу их применения в местном самоуправлении. Базовые принципы служат основой для иных принципов, относящихся к организации местного самоуправления в нашей стране.

Выявление базовых принципов местного самоуправления позволяет уяснить, что самостоятельность местного самоуправления - емкий по содержанию и многогранный по своим проявлениям принцип.

Выделенные некоторыми авторами в качестве отдельных принципов местного самоуправления принципы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и другие принципы в этой сфере, являются производными от базового принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и потому их «отдельность» относительна^[13].

Конституция Российской Федерации и действующее законодательство, закрепляя производные от базового принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий иные установления о конкретном проявлении самостоятельности при осуществлении местного самоуправления, тем самым указывают на узловые элементы содержания этого базового принципа, на основные направления его обеспечения и реализации.

Следует признать, что высказанные в юридической литературе суждения о системе общих принципов местного самоуправления не в полной мере учитывают содержательное различие принципов, их разноуровневый конституционно-правовой характер. Авторы не всегда обосновывают критерии выделения тех или иных принципов, априори сразу относя их к общим принципам местного самоуправления, что затрудняет разграничение, классификацию принципов, выявление связи с приписываемой им сферой действия.

В частности, достаточно распространенное отнесение конституционного принципа организационного обособления местного самоуправления (ст. 12 Конституции), фактически являющегося отдельным базовым принципом организации местного самоуправления в нашей стране, к принципам, определяющим самостоятельность местного самоуправления, нельзя считать оправданным, так как прямого отношения к самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий он не имеет.

Органы местного самоуправления не самостоятельно обособляются от органов государственной власти. Это обособление установлено Конституцией Российской Федерации. Основное содержательное значение этого принципа в том, что органы местного самоуправления теперь не входят в систему органов государственной власти. Механизм же реализации этого принципа действительно содержит элементы самостоятельности, проявляющиеся, в частности, в полномочиях населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Правовые основания для проявления самостоятельности местного самоуправления весьма обширны. Муниципальные образования самостоятельно формируют органы местного самоуправления, устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают и реализуют планы и программы развития муниципального образования, формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета, развивают формы вовлечения населения в решение вопросов местного значения.

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать волю и интересы населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, с учетом интересов населения и в соответствии с законом^[14].

Однако Федеральный закон № 131-Ф3 интерпретировал установление ч. 1 ст. 131 Конституции следующим образом: структура органов - это их перечень (ч. 6 ст. 34).

Получилось, что и перечень органов - это их структура, и внутреннее строение органа - это тоже структура. Трудно предположить, что Конституция исходила из необходимости самостоятельного определения населением и перечня, и внутреннего строения органов местного самоуправления.

Более того, перечень органов, действующих в муниципальном образовании, уже установлен самим законом, с выделением органов, обязательно формируемых в муниципальном образовании. Таким образом, возможность самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления фактически сведена к праву граждан самостоятельно определить на местном референдуме перечень органов, который уже закреплен самим Законом. Не удивительно, что практика проведения таких референдумов насчитывает единичные случаи.

Федеральный закон № 131-Ф3 (ч. 5 ст. 34) закрепил такие основания и процедуру определения населением структуры органов местного самоуправления, которые сужают возможность реализации конституционного установления.

Во-первых, Закон предусматривает, население непосредственно определяет структуру органов местного самоуправления лишь в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или создания опять же вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования.

Таким образом, в действующем муниципальном образовании население не может определить (изменить) структуру органов местного самоуправления, поскольку она уже закреплена в уставе муниципального образования, а принять устав и внести в него изменения население не вправе, поскольку это отнесено к исключительным полномочиям представительного органа.

Во-вторых, Закон устанавливает, что определить структуру органов вновь образованных муниципальных образований может: население на местном референдуме (при численности избирателей менее 100 человек - на сходе граждан) или представительный орган муниципального образования. Закрепляя такой порядок решения вопроса о структуре органов местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ не использует формулировок «самостоятельно населением» или «непосредственно населением», что позволило вместо местного референдума использовать представительный орган муниципального образования.

В-третьих, для самостоятельного определения населением на местном референдуме структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования Закон предусматривает ряд условий:

а) инициатива проведения местного референдума должна исходить от населения;

б) инициатива ограничена сроком и может быть проявлена лишь в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования;

в) с инициативой проведения местного референдума могут выступать лица, обладающие избирательными правами и составляющие инициативную группу, образованную лишь в том порядке, который предусмотрен законодательством о проведении местного референдума;

г) в поддержку инициативы проведения местного референдума инициативная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности (верхний предел устанавливается законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации);

д) сбор подписей и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации должны осуществляться только в том порядке и в те сроки, которые определены законодательством о проведении местного референдума;

е) избирательная комиссия субъекта Российской Федерации должна сформировать избирательную комиссию муниципального образования, которая проверит подлинность собранных подписей и только после этого назначит дату проведения местного референдума.

Полномочия местного самоуправления - содержательно весьма подвижная категория, что подтверждается практикой реализации Федерального закона № 131-Ф3, многократно подвергавшегося изменениям и дополнениям. Подвижность полномочий определяется и тем, что они могут перераспределяться в договорном порядке между муниципальными образованиями.

Так, часть своих полномочий органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления муниципальных районов, а значит и самостоятельность действий по этим вопросам, могут передавать друг другу в установленном законом порядке по соглашению.

Значит самостоятельность муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законом, не является такой уж незыблемой, принципиальной, необходимой и охраняемой, раз от нее можно отказаться всего-то на основании межмуниципального соглашения.

Из принципа самостоятельности местного самоуправления следует, что если сфера реальных полномочий местного самоуправления по каким-то вопросам существенно уменьшена, то принцип самостоятельности продолжает действовать лишь в пределах этих оставшихся полномочий.

Поэтому тенденция все большей вовлеченности органов государственной власти в решение вопросов местного значения, допускаемой законом прямой подмены органов местного самоуправления органами государственной власти вступает в противоречие с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, поскольку реально ведет к сужению полномочий муниципальных образований, а, значит, и их самостоятельности.

Глава 2. Анализ и проблемы функционирования местного самоуправления в России