Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Понятие органов местного самоуправления).pdf

В результате трудно не согласиться с экспертным мнением, что содержание данных норм, по сути, исчерпывают предмет правового регулирования вопросов местного самоуправления. В сложившейся ситуации у муниципальных образований пространства для проявления самоуправленческой инициативы просто не осталось. Правотворческая компетенция предоставлена, но она имеет по преимуществу технический, исполнительно-обеспечительный характер^[27].

2.2. Проблемы функционирования и развития системы местного самоуправления в России

Местное самоуправление (МСУ) является одним из важнейших институтов современного общества, функционирование которого может рассматриваться в качестве индикатора развития гражданского общества и механизма демократического управления. Исследовательский интерес к институту местного самоуправления обусловлен, прежде всего, процессами, связанными с трансформацией российского общества в конце XX – начале XXI веков и принятием законов, отражающих институционализацию МСУ^[28].

В научной литературе последнего десятилетия неоднократно отмечалось, что европейская модель, служащая ориентиром для инициаторов проводимых в нашей стране реформ, в российских условиях столкнулась с целым рядом трудноразрешимых противоречий и в какой-то мере модифицировалась с учетом российской специфики. Современными исследователями выделяется целый ряд особенностей и проблем в развитии российской системы местного самоуправления^[29].

Во-первых, в России под влиянием различных факторов сформировано относительное разнообразие реальных моделей организации МСУ, которые в большинстве регионов значительно отличаются от предложенной в законе. В зависимости от условий жизнедеятельности и собственных предпочтений муниципальные образования формируют модели организации МСУ, включая в них элементы, являющиеся адаптациями к местной исторической, социально-экономической и культурной специфике^[30].

Во-вторых, нормативно-правовая база построения и функционирования системы МСУ характеризуется крайним несовершенством. Противоречия в развитии правовых основ МСУ исследователи связывают с тем, что в России реформирование системы местного самоуправления инициировалось государственной властью, которая предпринимала попытки легализовать принципиально разные модели МСУ, часто не имеющие ничего общего с историческими традициями и фактическим состоянием дел на местах.

Юридическим следствием этого и стали правовые коллизии в сфере муниципальной власти:

1) коллизии в правотворчестве (противоречия правовых норм, принимаемых на разных уровнях муниципального права и направленных на регулирование сходных общественных отношений);

2) коллизии в правоприменении между элементами правовой системы, касающиеся деятельности местного самоуправления.

В-третьих, для местных территориальных сообществ, как правило, характерен низкий уровень консолидации и самоорганизации. Местные сообщества представляют собой скорее просто население территории, а не сообщество граждан и не осознают себя в качестве субъектов управления. Исследователями отмечается в связи с этим крайне низкая активность населения, граничащая с безразличием.

В-четвертых, для населения российских муниципальных образований характерна низкая степень информированности о МСУ, о его законодательной базе, о функциях и компетенции органов муниципальной власти, о правах граждан на осуществление МСУ, о возможностях участия в решении местных вопросов. Слабая информированность населения о системе МСУ, о социально-экономическом положении муниципального образования, о задачах, которые ставит муниципальная власть, снижает степень доверия граждан муниципальной власти, лишая ее, таким образом, необходимой поддержки населения, приводит к росту социально-политической пассивности жителей муниципалитета.

В-пятых, в условиях общей пассивности основной массы населения муниципальных образований прямые формы МСУ (значительный перечень которых предлагается в ФЗ № 131) оказываются слабо развитыми, и доминирующее значение в местном самоуправлении начинают приобретать исполнительные (административные) структуры^[31].

В-шестых, недостаточность бюджетно-материальной базы муниципальных образований не позволяет обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами МСУ. По мнению исследователей, система местного самоуправления, не имеющая собственной финансово-экономической основы (например, в виде специальных налогов), оказывается крайне малоэффективной.

В-седьмых, в российских муниципальных образованиях наблюдается дефицит профессиональных кадров органов МСУ, прежде всего, высококвалифицированных. Исследователи отмечают, что, если количественные показатели кадрового обеспечения органов МСУ являются более или менее удовлетворительными, то качественные показатели вызывают серьезную критику. В то время как круг вопросов, которые должны решать созданные в муниципальных образованиях органы МСУ, чрезвычайно широк и разнообразен: от вопросов анализа и планирования социально-экономического развития муниципального образования, управления муниципальной собственностью до координации работы по участию предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территорий, подготовки бюджета, разработки нормативно-правовых актов органов МСУ. Без соответствующего кадрового обеспечения решение этих и многих других задач МСУ не представляется возможным.

В-восьмых, двухуровневая модель организации местной власти формирует зависимость администрации поселения от бюджетов регионального и федерального уровней, что фактически подрывает ее автономность. Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость в большинстве регионов складывается властная вертикаль, и идет процесс превращения МСУ в управление населенными пунктами государством.

Следует отметить, что наличие указанных проблем свидетельствует о незавершенности процесса институционализации местного самоуправления в современной России. Этот процесс требует дальнейшего теоретического анализа и эмпирического изучения.

Среди проблем местного самоуправления гражданами также выделяются такие как низкая степень автономности муниципального образования и избыточный контроль деятельности МСУ со стороны федеральных и региональных органов власти, большое количество полномочий, переданных органам МСУ, и совершенно неоправданное дублирование функций государственной власти на уровне МСУ, низкие зарплаты служащих МСУ и т.д.

При этом, проблема недостаточности собственной финансовой (ресурсной) базы является более актуальной для сельского населения, а для городских жителей – коррумпированность и семейственность служащих органов МСУ и отсутствие в законодательстве конкретных рычагов по осуществлению возлагаемых на органы МСУ полномочий.

Таким образом, представляется необходимым постепенное совершенствование законодательства о местном самоуправлении и устранение существующих в нем коллизий, поиск и расширение источников финансирования деятельности структур местного самоуправления и активизация населения муниципальных образований, от участия которого в решении местных проблем, во многом, зависит будущее российской системы местного самоуправления.

Глава 3. Приоритеты развития местного самоуправления в России

Руководство России придает большое значение развитию местного самоуправления. В 2012 году Указом Президента Российской Федерации установлен День местного самоуправления. Дата четко фиксированная - 21 апреля. Именно в этот день была издана в 1785 году Жалованная грамота городам. Этот документ положил начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении.

Рассматривать местное самоуправление, необходимо, прежде всего, с точки зрения ее правовой основы. Ведь без нее вообще не существовало бы этой формы организации власти. В этой связи следует заметить, что руководством страны совершенствованию правовой регламентации организации местного самоуправления уделяется повышенное внимание. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации эта тема всегда выделяется особо.

Субъектам Российской Федерации необходимо придать больше полномочий по регулированию вопросов организации местного самоуправления. Это подтверждается статистикой внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ. С 2004 года было принято 92 федеральных закона, вносящих в него изменения, т.е. в среднем принималось по одному федеральному закону каждые полтора месяца.

6 октября 2013 года исполнилось десятилетие со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г. (вступил в силу в январе 2006 года). Прошедший период позволяет провести оценку значения этого важнейшего документа с учетом реалий развития местного самоуправления (МСУ) в нашей стране.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации (РФ) заложила основы демократического типа местного самоуправления - третьего уровня системы публичной власти в России. Определяющими являются ст. 3, ст. 12, ст. 130-133 в главе 8 «Местное самоуправление» - они стали ключевыми для формирования российского законодательства о местном самоуправлении и новой правовой отрасли «Муниципальное право».

Следует также отметить, что действовавший до января 2006 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ был принят через полтора года после принятия Конституции РФ. Ряд субъектов РФ, опередив федерального законодателя, но во исполнение принципа ст. 72 п. (н) Конституции РФ «о предметах совместного ведения» и в целях гарантий развития местного самоуправления приняли к этому времени региональные законы об организации местного самоуправления для обеспечения муниципального строительства.

Каков вклад в дело муниципального строительства Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (с изменениями и дополнениями закон работал 11 лет). Этот закон обеспечивал становление местного самоуправления в сложный период исторических преобразований в России, утверждал одну из основ Конституции РФ, отвечал принципам Европейской Хартии местного самоуправления (принятой в Страсбурге в 1982 году) ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году и способствовал вхождению России в международное правовое пространство.

Подчеркнем: данный законодательный акт - правовой предшественник Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ. Верификация практикой выявила недостатки первого статутного закона об общих принципах организации местного самоуправлении в РФ, к которым отнесем следующие:

-содержание дефиниции местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ было не четким и сводилось к деятельности по решению вопросов местного значения - не конкретизировало властную суть российского местного самоуправления как формы народовластии. Это исправляется в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ;

-в законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ закреплялась «загруженность» муниципальных образований единым перечнем из 30 вопросов местного значения вне учета возможностей и потенциалов крупных, средних и малых муниципальных образований поселенческого типа. К этому в ст. 6 закона в редакции 1997 года декларировались: экономическая и финансовая самостоятельность муниципальных образований; не допускается подчиненность одного муниципального образования другому;-федеральным законом не были отрегулированы разграничение компетенции районного и поселенческого уровней местного самоуправления, наделение муниципальных образований отдельными государственными полномочиями;

-четкости требовал механизм взаимодействия государственного и местного начал, вопросы бюджетной обеспеченности и налоговой составляющей, ответственности органов местной и региональной власти по социальным обязательствам;

-межмуниципальная практика, ассоциативный тип объединения и кооперации муниципальных образований в субъектах РФ, а с этим - правовая защита муниципальных интересов также требовали нового подхода.

Эти и другие недостатки влекли сбои в организации местного самоуправления в сферах территориального обустройства, финансового обеспечения, хозяйствования и благоустройства муниципальных образований.

Обозначилась тенденция к укрупнению муниципальных образований и огосударствлению районного уровня местного самоуправления, закрепляемая практикой «сворачивания» поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления. В научной литературе в этой ситуации активизировалась аналитика рисков и угроз демократической перспективе местного самоуправления в России [13].

В ряде субъектов РФ в 2000-2002 гг. был осуществлен переход от поселенческой к районной форме территориальной организации местного самоуправления (в Тюменской, Оренбургской областях). А в некоторых субъектах (Владимирской, Астраханской областях) с «двухуровневой» системой местного самоуправления район по отношению к внутрирайонным муниципальным образованиям наделялся особыми правами. Во Владимирской области на основе регионального закона интенсифицировали политику укрупнения муниципальных образований. Было введено специальное понятие «муниципальное образование районного бюджетного регулирования», практически выводившее бюджеты городов, поселков из федерального и субъекта РФ законодательного поля с передачей прав на формирование бюджета поселенческого муниципального образования другому муниципальному образованию, то есть району [22].