Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Понятие органов местного самоуправления).pdf

2.1. Государственно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Итоги преобразований.

После принятия Закона № 131-ФЗ в российской модели местного самоуправления, по мнению некоторых исследователей можно выделить следующие ключевые положения:

1. Закрепление принципа муниципальной автономии. Одновременно государству предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля;

2. Федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы, как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать.

3. За муниципальными образованиями формально закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

4. Закон № 131-ФЗ утвердил принципы фискальной автономии. Тем не менее, серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

5. Закон предусмотрел возможность государственного контроля за выполнением отдельных государственных полномочий и надзора за законностью в установленных федеральными законами случаях.

Проблема реальной самостоятельности местного самоуправления начинается уже с юридической техники самого Закона N 131-ФЗ.

По мнению Н.Л Пешина, это акт с порочным объектом регулирования, поскольку общие принципы - это первичные наиболее важные, базовые устои любого рассматриваемого предмета или явления, а федеральный закон не может регулировать общие принципы, он всегда содержит конкретные предписания, общеобязательные правила, адресованные субъектам права.

И именно конкретные предписания усматриваются в указанном нормативном акте практически в любой сфере регулирования, как например, точно установленные территориальные основы местного самоуправления, императивно установленная структура органов местного самоуправления, несмотря на провозглашенную 131-й ст. Конституции самостоятельность муниципалитетов в данном вопросе: «…Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»^[15].

Проблема правового обеспечения реализации конституционноправовой модели местного самоуправления, считает О.И. Баженова, так и не получила окончательного разрешения. Закон N 154- ФЗ и пришедший ему на смену Закон N 131- ФЗ, несмотря на то, что принимались на одной и той же конституционно-правовой основе, отражают во многом противоположные тенденции. Если в Законе N 154-ФЗ возлагалась надежда на высокую активность граждан при решении вопросов их непосредственного жизнеобеспечения, просматривалась попытка обособления местного самоуправления от государства, то Закон N 131- ФЗ, наоборот, направлен на устранение территориального коллектива от непосредственного участия в решении вопросов местного значения, прослеживается явная тенденция огосударствления местного самоуправления^[16].

Ю.В. Ким еще более категоричен, отмечая, что тенденция вымывания смыслополагающих начал местного самоуправления, заложена изначально в Законе N 131-ФЗ и в настоящее время все больше приобретает характер непреодолимой силы^[17].

Надежды российских федеральных законодателей, как отмечает Н.Л. Пешин на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов, вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.

Финансовый фактор делает автономию муниципальной власти еще более призрачной. Эволюция налогового и бюджетного законодательства в прошлом десятилетии только ограничила финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны прошел, по – сути, мимо муниципалитетов. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%.

В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направление расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми^[18].

Кроме Закона № 131-ФЗ в части отношений государство муниципалитет были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; «Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

По данным на начало 2012 г. общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов. С 2003 года в сам Закон N 131-ФЗ вносилось столько дополнений и изменений, что муниципалитеты не всегда успевали перестроить работу с учетом новых реалий.50 Отсутствуют в федеральном законодательстве и не получили закрепления в законодательстве субъектов Федерации какие-либо процедурные механизмы, направленные на обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления при решении вопросов перераспределения полномочий, гарантии выявления и учета мнения населения, проживающего на соответствующей территории, по соответствующим вопросам. Лишь в законах единичных субъектов Федерации предусмотрены общие (не детализированные по процедуре) положения о необходимости учета мнения муниципальных образований при реализации отдельных перераспределенных полномочий (например, Московская и Орловская области).

Совершенствование механизма перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти не снимает других вопросов, связанных с развитием компетенционной основы местного самоуправления. Это касается, в частности, и формирования общей нормативной модели разграничения вопросов местного значения, с одной стороны, и вопросов государственного значения - с другой, в том числе, с учетом возможностей их пересечения в сферах своего рода совместного «муниципально-государственного» ведения и обеспечения субъектам Федерации возможностей по конкретизации, уточнению содержания полномочий, возложенных на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом»^[19].

Анализ современной динамики законодательства и правоприменительной практики в муниципальной сфере свидетельствует об отсутствии последовательности и определенности в понимании роли местного самоуправления в системе российской государственности.

Реальные результаты муниципальной реформы, запущенной Законом N 131ФЗ далеко не в полной мере воплотили те цели, которые были положены в ее основу. Не выработано четкой конституционно обоснованной официальной стратегии муниципально-правового развития.^[20] Централизация муниципального законодательства имела двоякий смысл: обеспечение безопасности основ конституционного строя суверенной российской государственности в сочетании с гарантированием равного участия граждан в решении населением вопросов местного значения независимо от места жительства.

Оборотной стороной этих мер явилось, фактически, признание в отношении федеральных органов государственной власти права самостоятельно определять объем полномочий в области местного самоуправления, а также увязывание не только общих направлений развития законодательной основы местного самоуправления, но и, в конечном счете практики реализации общих принципов организации местного самоуправления с политической волей государственной власти. Это существенно усилило предпосылки проникновения государственно-политических начал в муниципальную сферу.^[21]

Таким образом, на практике регулирующая роль федерального закона нередко подменяется субъективным усмотрением органов, следующих требованиям закона, и правоприменителей».^[22] Также исследователями отмечается постоянно давление со стороны государства с возложением на муниципальные образования дополнительных функций, связанных со сбором разного рода статистических данных и подготовкой отчетности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Реалии таковы, что государство рассматривает местное самоуправление, в основном, как агента своих собственных административно-политических интересов, а его значение как самостоятельной формы выражения интересов местных сообществ и жителей данной территории нивелируется. Наблюдается не только функциональное, но и организационно-правовое погружение местного самоуправления в государственно-властную сферу, в громоздкий, зачастую малопродуктивный документооборот; перевод на партийно-централизованную основу с преобладанием одной из партий; сужение реализации непосредственных форм муниципальной демократии с уклоном на совещательное участие, сопровождающееся ростом формализма и бюрократизацией в работе представительных органов при доминировании административных структур^[23].

В.И. Васильев также констатирует, что местное самоуправление последовательно встраивается во властную вертикаль, превращаясь в «обычное чиновничье действо со всеми свойственными ему корпоративными особенностями», и неизбежно возникает проблема: «либо отменять конституционный принцип самостоятельности местной власти, либо очищать Основной закон от политической конъюнктуры.

Местное самоуправление все более ограничивается деятельностью только муниципальных органов, к тому же слабо связанных с инициативой населения. Эти органы принимают местные бюджеты, доходы и расходы которых во многом зависят от трансфертов федеральных и региональных властей, получаемых на жестких условиях; устанавливаются планы и программы социально-экономического развития территорий, в том числе стратегические, являющиеся органическим продолжением федеральных и региональных планов и программ. Муниципалитеты (особенно крупных городов) включаются в решение общегосударственных проблем и попадают под оперативное руководство региональных органов^[24].

Новый виток муниципальной реформы 2013 - 2014 гг. еще более усугубил обозначенную проблему, укрепляя позиции субъектов РФ через ослабление самоуправленческих начал, и на деле создающий предпосылки к перегрузке и усложнению нормативно-правовой базы местного самоуправления избыточным законодательным регулированием. Внесенные в Закон N 131-ФЗ поправки произвели масштабное расширение законодательной компетенции субъектов РФ относительно полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ч. 1.1 ст. 17); предоставлены права по: перераспределению полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта (ч. 1.2 ст. 17), установлению порядка формирования, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иных вопросов организации и деятельности указанных органов (абз. 1 ч. 3 ст. 34), определению законом субъекта РФ нормы представительства поселений, входящих в состав муниципального района в представительном органе данного муниципального района (ч. 4 ст. 35); регулированию порядка формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением (ч. 5 ст. 35); установлению численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района (ч. 7.1 ст. 35).^[25]

Как указывает Ю.В. Ким наделение субъекта РФ (правда, с некоторыми оговорками) правом на перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ч. 1.2 ст. 17) представляется достаточно одиозным, создающим предпосылки для проявлений волюнтаризма на субфедеральном уровне. Расширение законодательных полномочий субъектов РФ осуществлено посредством одновременного ограничения правотворческой самостоятельности органов местного самоуправления по аналогичному кругу вопросов.^[26]

«Наряду с этим к полномочиям федеральных органов были отнесены: правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми они наделены федеральными законами в порядке, установленном вышеуказанным Федеральным законом (пункты 2 - 4 ч. 1 ст. 50).