ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 04.12.2023
Просмотров: 94
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
работы являются труды таких авторов, как: Сергеева Т.Ю, Сивакова И.В, Сулейманова Г,В., Беляков А.А., Гусева Т.С., Долженкова Г.Д., Захаров М.Л.,
Методологическойосновой работы являются ряд разнообразных методов научного исследования: анализ, сравнение и обобщение, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой.
В структурном плане работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка используемой литературы.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются окончательные выводы по рассматриваемой мною теме.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПОСОБИЙ ГРАЖДАНАМ ИМЕЮЩИХ ДЕТЕЙ
Социальная поддержка оказываемая государством населению, является для граждан важным фактором гарантий от наступления социальных рисков, повышает уровень доверия граждан к власти, даёт возможность осуществлять планирование будущего развития, как общества в целом, так и семей, как отдельных ячеек общества.
Законодательство РФ направлено на закрепление и регулирование социальных прав семей имеющих детей. Российские нормы права базируются на основополагающих нормах и положениях международного права. Международные нормы об экономических, социальных и культурных правах провозглашают, что семье, как фундаментальному социальному общественному институту, должны предоставляться самая широкая охрана и помощь, в особенности когда в сфере ее ответственности лежит забота о воспитании детей.
Одной из значимых социальных мер материальной поддержки оказываемой государством гражданам имеющих детей выступает пособие.
Правовая природа социальных пособий предоставляемых семьям и гражданам имеющих детей, как отдельной категории лиц, выступающей субъектом особой защиты со стороны государства, была предметом тщательного теоретического исследования в научных работах, как авторов советского периода, так и современных ученых: Э.Г. Тучковой. Шайхатдинова В.Ш., И.В. Гущина, Галаганова В.П., Захарова М.Л., и др.
Учеными неоднократно предпринимались попытки дать единое определение пособия путем объединения общих признаков, позволяющих отграничить пособие от таких видов социального обеспечения в денежной форме, как пенсии и компенсационные выплаты
1
Так, по мнению Борисковой И. В. «социальные пособия - это денежные выплаты гражданам из числа социально уязвимых групп населения, производимые в установленных законом случаях ежемесячно, периодически или единовременно, с целью безвозмездного возмещения полностью, либо частично временно утраченного заработка или оказания материальной помощи».2
В свою очередь, Купина Н.А. понимала под пособиями по социальному обеспечению «ежемесячные, единовременные и периодические денежные выплаты социально-алиментарного характера, предоставляемые из фондов социального обеспечения нетрудоспособным гражданам, матери и ребенку, иным категориям граждан для возмещения утраченного заработка, компенсации дополнительных расходов либо в порядке социальной помощи, в определенных случаях в связи с общественно полезной деятельностью в размерах, соизмеримых с заработком, либо в твердой денежной сумме».3
Возникновение и последующее правовое закрепление института социальных пособий в целом, и их направленность предоставления такой категории субъектов, как семьям и гражданам имеющих детей, носило достаточно продолжительно временной период, который необходимо рассмотреть, в том числе для понимания поступательности и качества развития, так и для анализа качественно изменяемого содержания данного правового института.
Начало периода возникновения помощи семьям имеющим детей, относится к периоду славянских племен, и распространенных в них формах взаимопомощи: общинно-родовую, культовую, обрядовую, хозяйственную, включавшие «помочь» и « толоки».
Последующий период связан с принятием христианства, и изменением общей концептуального понимания «семьи», как социальной ячейки общества и государства, и как следствие, изменения формы помощи семье в форме благотворительности, милостыни, призрения посредством монастырской системы и церковные приходы.
Для дальнейшего анализа исторических аспектов посмотрите вот этот источник : Басов Н. Ф. Развитие призрения и помощи семьям в дореволюционной России. Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. Серия: Педагогика. Психология. Социальная работа. Ювенология. Социокинетика. 2015;(1):149-153 https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-prizreniya-i-pomoschi-semyam-v-dorevolyutsionnoy-rossii
Воззрения Петра I на вопросы материнства и детства, можно назвать революционными. Именном указе от 28 января 1704 г. «О погребании умерших в третий день, и о подтверждении повивальным бабкам, под смертною казнию, чтобы они младенцев, рожденных уродами, не убивали», - имевшем отношение к Монастырскому приказу и «призрению» этим ведомством инвалидов детства. данный закон можно назвать актом гуманности и человеколюбия, проявляемым царем и государством по отношению к людям с врожденными аномалиями развития, так как последним позволялось жить и «про то объявляли в Монастырском Приказе». Монастырский приказ, в свою очередь, мог в дальнейшем осуществлять уход и лечение подобных больных сообразно возможностям времени
4.
Значительным шагом в развитии оказания медицинской помощи женщинам и детям, можно назвать распоряжения регламента или устава Главного магистрата о строительстве госпиталей, смирительных и сиротских домов магистратами «земским иждивением» 5 Целевому расходованию средств предназначен Указ от 30 декабря 1724 г. «Об употреблении сборов с деревень Чудова и Вознесенскаго монастырей на гошпиталь и содержание сирот»6,
Выбор начальной даты исследования обусловлен кардинальными переменами в социальном строе России, вызванными проведенной в 1861 г. крестьянской реформой. Отмена крепостного права послужила мощнейшим импульсом для широкого применения наемного труда женщин и детей в производственных отношениях. Необходимость государственно-правовой охраны несовершеннолетних детей, беременных женщин и женщин с малолетними детьми предопределила постановку вопроса об охране материнства и детства на государственном уровне. Последовавшие либеральные преобразования в стране привели к коренным изменениям в социально-экономической, политико-правовой сферах общества, что, в свою очередь, способствовало зарождению и развитию идей о ценности материнства и детства, необходимости их государственной защиты.
Верхняя граница хронологических рамок - март 1917 г. обусловлена новыми историческими условиями, вызванными революционными событиями, упразднением старых государственных органов, а также установлением светского законодательства, направленного на охрану интересов матери и ребенка, поощрение материнства.7
Сравнивая определения пособий советского и нынешнего периодов следует отметить, что в отличие от советских современные российские ученые не выделяют такие признаки пособий как:
1) алиментарный характер;
2) предоставление за счет общественных фондов потребления (фондов социального обеспечения);
3) обусловленность пособий наличием связи с общественно полезной деятельностью;
4) соизмеримость размера пособия с размером заработка либо установление его в твердой денежной сумме8
По мнению Е. Е.Мачульской, экономическая сторона указанных отношений характеризуется полной бесплатностью для получателя. ( это можно немного позже)
Пособия для граждан всегда имело в жизни общества большое значение.Зачатки «системной» поддержки детей связаны с деятельностью Петра I, при котором было положено начало формированию приютов для детей-сирот (различные типы учреждений создавались и для других социально-уязвимых категорий населения). Указом 1706 г. содержание первого в России приюта «Новгородской Сиропитательницы» стало осуществляться за счет изъятия доходов некоторых монастырских вотчин. Указами 1712 и 1715 гг. было регламентировано создание губернских организаций призрения, финансируемых за счет частных пожертвований и средств управ. Подросших воспитанников предлагалось отдавать в ученики мастерам (мальчиков) или в услужение (девочек). В 1724 г. возникшие материальные трудности с обеспечением приютов побудили Петра распорядиться о возможности передачи детей из приюта в семьи на постоянное жительство в качестве слуг. В дальнейшем мероприятия по созданию комплексной системы учреждений призрения для различных уязвимых категорий граждан были продолжены Екатериной II (в том числе создание специальных административных учреждений — приказов общественного призрения). В пореформенный период система учреждений поддержки нуждающихся регламентировалась Уставом об общественном призрении (1892), ставшим первым документом, объединившим в единую систему функционирование государственных, религиозных и частных организаций. Необходимо отметить и развивающиеся в конце XIX в. в условиях изменения экономического базиса элементы денежной поддержки работающих граждан (в том числе беременных женщин и кормящих матерей) в рамках социального страхования. Первоначально выплаты роженицам (за 2 недели до и 2 недели после родов) были установлены законом в 1886 г. (однако они финансировались за счет аккумулирования штрафов с работников и, соответственно, не были по своей природе страховыми). Позднее, с принятием в 1912 г. закона «О страховании на случай болезни», послеродовой период выплаты пособий был увеличен до 4 недель, а фонд выплаты средств образовывался за счет совокупных взносов работников и работодателей в кассу предприятия. В начале ХХ в. был внедрен важнейший социальный институт, получивший свое дальнейшее развитие в советском периоде российской истории — система обязательного социального страхования. Социальная поддержка семей с детьми в СССР — первый опыт системной поддержки После осуществления Октябрьской революции большевиками был взят курс на изменение концепции поддержки населения. Существующая концепция, построенная на призрении нищих, была перестроена в модель социального обеспечения, бенефициары которой определялись по классовому признаку (главными получателями мер поддержки стали рабочие, а к середине 20-х гг.— крестьянство2 ). Становление новой системы сопровождалось параллельными процессами закрытия социальных учреждений, созданных до революции с переходом их полномочий к отделам вновь созданного Народного комиссариата государственного призрения, затем — Наркомата социального обеспечения РСФСР (1920–1946), Министерства социального обеспечения РСФСР (1946–1991), с деятельностью которых была связана дальнейшая социальная работа и социальное обслуживание различных категорий граждан, в том числе детей-инвалидов и детей-сирот, с одной стороны, и построением системы выплат и пособий для различных категорий граждан в рамках развития социального страхования рабочих — с другой. Еще во время функционирования Временного правительства закон 1912 г. был серьезно дополнен: увеличился срок получения пособия для рожениц (до 8 недель: 2 недели до и 6 недель после родов), размер которого составлял от 50 до 100% заработка. Также вводилось дополнительное пособие на кормление ребенка со сроком выплаты 20 недель. Важным нововведением декрета ВЦИК от 22.12.1917 «О страховании на случай болезни» стало значительное увеличение срока выплаты пособия на кормление ребенка (с 20 недель до 9 месяцев и установление границ его размеров: от ¼ до половины заработка), а также увеличение срока выплаты пособия по беременности и родам с 8 до 16 недель: 8 недель до и 8 недель после родов и установление его в размере 100% заработка работницы. Рабочий день кормящих матерей не мог составлять более 6 часов, также им полагались получасовые перерывы на кормление через каждые 3 часа работы. Окончательно система страховых гарантий для беременных женщин и молодых матерей была сформирована в Кодексе законов о труде РСФСР (в редакциях 1918 и 1922 гг.), закреплявшем следующие изменения:
1) пособие по беременности и родам устанавливалось в размере не ниже фактического заработка работницы предприятия;
2) срок выплаты пособия по беременности и родам для работниц умственного труда был сокращен до 12 недель
3) пособие на кормление ребенка устанавливалось в размере ¼ заработной платы работницы предприятия;
4) дополнительно вводилось единовременное пособие на покупку предметов ухода за новорожденным в размере 100% заработной платы.
Тем самым в рассматриваемый период была создана первая в истории России полноценная система трудовых и социальных гарантий для семей с детьми как отдельной категории получателей поддержки. Необходимо отметить, что описанная базовая архитектура, состоящая из трех страховых пособий, функционировала не только до конца эпохи СССР, но существует и по сей день.
В современной системе страховых гарантий в рамках Федеральный закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» предусмотрены помимо прочего пособия по беременности и родам, единовременная выплата при рождении ребенка, пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет (трансформировавшееся из пособия на кормление ребенка).
Помимо гарантий в сфере социальной работы и социального обслуживания и страховых выплат, в период СССР были введены и получили свое развитие выплаты на основе бюджетного финансового механизма, назначение которых требовало категоризацию получателей по различным социально уязвимым группам населения.
В области поддержки семей с детьми с точки зрения категориальных выплат период 1917– 1991 гг. возможно разделить на 3 содержательных этапа:
1) 1917–1936 гг.— становление системы страховых выплат при полном отсутствии бюджетных мер поддержки;
2) 1936–1981 гг.— этап «становления категоризации», изменения в рамках демографической политики, в котором связаны с эффектом демографической ямы 1914–1921 гг., оказывающей негативное влияние на развивающееся государство с точки зрения наличия трудовых ресурсов, а затем с потрясениями Великой Отечественной войны.
Основным нормативным правовым актом этого периода является постановление ЦИК СССР от 27.06.1936 № 65, в рамках которого регламентировались три основных направления государственной политики народонаселения. Во-первых, запрет на проведения абортов под риском уголовной ответственности (за исключением случаев, когда аборт необходим по медицинским причинам). Во-вторых, реализация инфраструктурных мероприятий по расширению сети родильных домов, детских яслей и садов. В-третьих, установление дополнительных материальных гарантий для рожениц (увеличение размера пособий на предметы ухода и на кормление) и многодетных семей. Тем самым, многодетная семья становится первой категорией семей с детьми, имеющей право на получение социальных выплат со стороны государства. Ежегодные пособия, регламентируемые постановлением, назначались для семей, в которых родился 7-й и каждый последующий ребенок до достижения им возраста 5 лет, а для семей, где родится 11-й и последующие дети,— на тот же срок, но в увеличенном более чем в 2 раза размере. Позднее, с принятием Указа Президиума ВС СССР от 08.07.1944 была существенно расширена трактовка понятия «многодетная» семья: пособия назначались уже при рождении 3-го и каждого последующего ребенка по прогрессивной шкале (аналогично, до достижения ребенком возраста 5 лет). Второй категорией получателей пособий были установлены одинокие матери (т.е. была введена поддержка неполных семей), выплаты которым дифференцировались в зависимости от количества детей и назначались до достижения ребенком возраста 12 лет. Еще одним важным нормативным актом данного периода, в рамках которого была впервые введена адресная (т.е. назначаемая с учетом уровня доходов) социальная поддержка семей с детьми, является Указ Президиума ВС СССР от 25.09.1974 № 312-IX. Документ устанавливал выплаты на ребенка до достижения им возраста 8 лет для семей, чей средний доход не превышал 50 руб. (пособие назначалось в размере 12 руб.). Таким образом, в рамках первого периода развития категориальной поддержки семей с детьми были введены меры для 3 основных групп семей: многодетные, неполные, малоимущие. Тем не менее данные меры не оказали должного влияния на демографическую обстановку в стране, что потребовало реализации программы их качественного изменения; 1981–1991 гг.— этап «развития категоризации». На данном этапе проводилась так называемая «тонкая» настройка мер, введенных в предыдущие периоды. В 1981 г. постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 235 «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» была дополнена система единовременных выплат при рождении ребенка, распространенная на 1-х (!) и 2-х детей. В некоторых регионах был на 50% увеличен размер пособия малоимущим семьям. Качественно новой мерой поддержки стал частично оплачиваемый отпуск для матерей при рождении ребенка до достижения им возраста 1 года. Финальным же аккордом развития советской системы стало создание пособия на ребенка до 6 лет для семей, чей доход не превышает двукратной величины минимальной заработной платы. Более того, необходимо отметить, что начавшееся в 1981 г. переосмысление основ политики народонаселения охватывало собой не только финансовые вопросы, но и сопровождалось разработкой стратегий и многих комплексных программ демографического развития (в том числе регионального характера) Таким образом, советский период российской истории заложил основы системы социальных пособий для семей с детьми как на страховом, так и на бюджетном финансовом механизме. Созданная базовая архитектура выплат по социальному страхованию сохранена в России и по сей день. Были сделаны первые попытки осуществления категориального подхода к назначению социальных выплат с выделением трех основных категорий получателей: многодетные, малоимущие и неполные семьи. Несмотря на то что с точки зрения социальной эффективности влияние введенных категориальных выплат на показатели демографического развития СССР оценивается сегодняшними учеными как недостаточное разработанные в это время концептуальные основы находят свое применение в Российской Федерации и сегодня, но уже в других — рыночных условиях. Социальная поддержка семей с детьми в постсоветский период (1991–2006) В условиях кризисного положения экономики в 1991–1993 гг. развитие системы социальной поддержки семей с детьми отошло на второй план. Единственным временным нововведением стали дополнительные компенсационные выплаты на товары детского пользования для малоимущих семей. В общем и целом, архитектура социальных пособий оставалась неизменной вплоть до 1994 г. Период 1994–1995 гг. охарактеризовался фундаментальным упрощением архитектуры мер поддержки, в процессе которой было как сокращено количество выплат (до 5), так и упрощены процедуры их назначения. Конечные результаты модернизации были закреплены Федеральным законом от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», который и в настоящее время является основным законом, регламентирующим денежные выплаты для данной категории граждан. Основное место в новом законе уделено ключевым страховым выплатам (пособие по беременности и родам, пособие по уходу за ребенком, единовременное пособие при рождении ребенка, а также добавленное к ним пособие для женщин на ранних сроках беременности), а также выплате на всех детей до 16 лет (с увеличением на 50% для неполных семей) в размере 70% минимального размера оплаты труда (МРОТ). Закрепленная данным законом архитектура просуществовала без значительных видоизменений вплоть до 2005 г. Однако для данного периода российской истории характерна не только архитектурная стагнация мер поддержки, но и функциональная деградация некоторых важнейших ее инструментов (например, адресного пособия на ребенка). Как
было указано выше, право семей с доходом, не превышающим 50 рублей, на получение пособия на детей было установлено в 1974 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25.09.1974 № 312-IX. Пособие выплачивалось в размере 12 рублей на каждого ребенка в возрасте до 12 лет. При этом размер минимальной оплаты труда составлял 70 рублей. В период экономического кризиса 1991–1993 гг., связанного с распадом СССР, результатом которого явился прежде всего аномально высокий уровень инфляции, размер пособия на ребенка продолжал находиться на уровне 12 рублей (для сравнения, размер МРОТ вырос более чем в 12 раз)3, что определило полное отсутствие его покупательной способности. Качественное изменение в системе назначения пособия на ребенка произошло в 1994 г., когда с целью борьбы с стремительно понижающимся уровнем жизни семей с детьми было введено социально пособие на ребенка до 16 (18) лет, выплачиваемое в размере 70% или 60% от МРОТ в зависимости от возраста, охватывающее всех без исключения детей (вне зависимости от семейного дохода). Несмотря на очевидную прогрессивность данной меры, резко увеличившийся объем государственных обязательств, связанных с расходами на предоставление новой выплаты, стал непосильным бременем для федерального бюджета. По этой причине к концу 1990-х гг. социальное пособие на ребенка было переквалифицировано в адресное пособие, назначаемое лишь для семей, чей среднедушевой доход не превышает 200% величины прожиточного минимума. Именно данная реформа, на взгляд автора, предопределила сегодняшнее «неадекватное» состояние пособия на ребенка. Дело в том, что размер пособия был установлен в твердом размере (до этого он исчислялся исходя из МРОТ) и составлял 70 рублей (размер МРОТ в 2001 г. составил 200 рублей). Данное изменение привело к тому, что в условиях относительно высоких темпов инфляции, наблюдавшихся в России в 2001–2005 гг., сумма пособия не была увеличена (МРОТ, в свою очередь, увеличился в 4 раза). Более того, в 2005 г. финансирование пособия и установление основных параметров его назначения было передано в ведение регионального уровня власти (необходимо отметить, что схожую судьбу имели все категориальные пособия, не включенные в 81-ФЗ в рамках модернизации 1994–1995 гг.: сегодня поддержка многодетных, неполных и других уязвимых категорий семей — прерогатива российских регионов). Тем самым, анализ исторического развития пособия на ребенка в СССР и Российской Федерации позволяет выделить два наиболее депрессивных периода, в результате которых размер пособия на ребенка терял свое потребительское значение (рис. 1). Очевидно, что преодоление падения покупательной способности пособия в период 1991–1993 гг. было достигнуто за счет привязки его размера к величине МРОТ. Однако дальнейшие реформы начала 2000-х гг., в ходе которых размер пособия был возвращен к твердой величине, привели к повторению ситуации с обесценением выплаты. В дальнейшем в 2004 г. расходные обязательства по выплате данного пособия были переданы субъектам Российской Федерации, что в условиях проблем региональных бюджетов не благоприятствовало повышению его размеров. Выход из этой ситуации не найден до сих пор: в настоящее время пособие на ребенка составляет в среднем 3–5% регионального прожиточного минимума и не является адекватной мерой поддержки, несмотря на высочайшую, по мнению автора, концептуальную значимость, заключающуюся в охвате пособием детей старше 7 лет (именно для детей до 7 лет установлены меры поддержки на федеральном уровне в размерах, сопоставимых с величиной прожиточного минимума). Тем самым, проведенный в 1995 г. «откат» к базовой архитектуре мер поддержки не дал никаких результатов с точки зрения развития системы в целом. Несмотря на 10 лет различных попыток модернизации (в том числе введения универсального адресного пособия, его привязки к МРОТ, его дифференциации по разным возрастным группам), ввиду допущенных государством ошибок система не сдвинулась с мертвой точки: по состоянию на 2005 г. архитектура пособий в целом соответствовала системе 1974 г., т.е. включала 3 базовых страховых выплаты, одну адресную и ряд категориальных (причем последние две стали финансироваться за счет средств региональных бюджетов, не характеризующихся широкими финансовыми возможностями). Современное состояние системы поддержки семей с детьми в Российской Федерации Середина 2000-х гг. была отмечена
Методологическойосновой работы являются ряд разнообразных методов научного исследования: анализ, сравнение и обобщение, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой.
В структурном плане работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка используемой литературы.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются окончательные выводы по рассматриваемой мною теме.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПОСОБИЙ ГРАЖДАНАМ ИМЕЮЩИХ ДЕТЕЙ
-
Формирование и развитие социальных пособий гражданам, имеющим детей
Социальная поддержка оказываемая государством населению, является для граждан важным фактором гарантий от наступления социальных рисков, повышает уровень доверия граждан к власти, даёт возможность осуществлять планирование будущего развития, как общества в целом, так и семей, как отдельных ячеек общества.
Законодательство РФ направлено на закрепление и регулирование социальных прав семей имеющих детей. Российские нормы права базируются на основополагающих нормах и положениях международного права. Международные нормы об экономических, социальных и культурных правах провозглашают, что семье, как фундаментальному социальному общественному институту, должны предоставляться самая широкая охрана и помощь, в особенности когда в сфере ее ответственности лежит забота о воспитании детей.
Одной из значимых социальных мер материальной поддержки оказываемой государством гражданам имеющих детей выступает пособие.
Правовая природа социальных пособий предоставляемых семьям и гражданам имеющих детей, как отдельной категории лиц, выступающей субъектом особой защиты со стороны государства, была предметом тщательного теоретического исследования в научных работах, как авторов советского периода, так и современных ученых: Э.Г. Тучковой. Шайхатдинова В.Ш., И.В. Гущина, Галаганова В.П., Захарова М.Л., и др.
Учеными неоднократно предпринимались попытки дать единое определение пособия путем объединения общих признаков, позволяющих отграничить пособие от таких видов социального обеспечения в денежной форме, как пенсии и компенсационные выплаты
1
Так, по мнению Борисковой И. В. «социальные пособия - это денежные выплаты гражданам из числа социально уязвимых групп населения, производимые в установленных законом случаях ежемесячно, периодически или единовременно, с целью безвозмездного возмещения полностью, либо частично временно утраченного заработка или оказания материальной помощи».2
В свою очередь, Купина Н.А. понимала под пособиями по социальному обеспечению «ежемесячные, единовременные и периодические денежные выплаты социально-алиментарного характера, предоставляемые из фондов социального обеспечения нетрудоспособным гражданам, матери и ребенку, иным категориям граждан для возмещения утраченного заработка, компенсации дополнительных расходов либо в порядке социальной помощи, в определенных случаях в связи с общественно полезной деятельностью в размерах, соизмеримых с заработком, либо в твердой денежной сумме».3
Возникновение и последующее правовое закрепление института социальных пособий в целом, и их направленность предоставления такой категории субъектов, как семьям и гражданам имеющих детей, носило достаточно продолжительно временной период, который необходимо рассмотреть, в том числе для понимания поступательности и качества развития, так и для анализа качественно изменяемого содержания данного правового института.
Начало периода возникновения помощи семьям имеющим детей, относится к периоду славянских племен, и распространенных в них формах взаимопомощи: общинно-родовую, культовую, обрядовую, хозяйственную, включавшие «помочь» и « толоки».
Последующий период связан с принятием христианства, и изменением общей концептуального понимания «семьи», как социальной ячейки общества и государства, и как следствие, изменения формы помощи семье в форме благотворительности, милостыни, призрения посредством монастырской системы и церковные приходы.
Для дальнейшего анализа исторических аспектов посмотрите вот этот источник : Басов Н. Ф. Развитие призрения и помощи семьям в дореволюционной России. Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. Серия: Педагогика. Психология. Социальная работа. Ювенология. Социокинетика. 2015;(1):149-153 https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-prizreniya-i-pomoschi-semyam-v-dorevolyutsionnoy-rossii
Воззрения Петра I на вопросы материнства и детства, можно назвать революционными. Именном указе от 28 января 1704 г. «О погребании умерших в третий день, и о подтверждении повивальным бабкам, под смертною казнию, чтобы они младенцев, рожденных уродами, не убивали», - имевшем отношение к Монастырскому приказу и «призрению» этим ведомством инвалидов детства. данный закон можно назвать актом гуманности и человеколюбия, проявляемым царем и государством по отношению к людям с врожденными аномалиями развития, так как последним позволялось жить и «про то объявляли в Монастырском Приказе». Монастырский приказ, в свою очередь, мог в дальнейшем осуществлять уход и лечение подобных больных сообразно возможностям времени
4.
Значительным шагом в развитии оказания медицинской помощи женщинам и детям, можно назвать распоряжения регламента или устава Главного магистрата о строительстве госпиталей, смирительных и сиротских домов магистратами «земским иждивением» 5 Целевому расходованию средств предназначен Указ от 30 декабря 1724 г. «Об употреблении сборов с деревень Чудова и Вознесенскаго монастырей на гошпиталь и содержание сирот»6,
Выбор начальной даты исследования обусловлен кардинальными переменами в социальном строе России, вызванными проведенной в 1861 г. крестьянской реформой. Отмена крепостного права послужила мощнейшим импульсом для широкого применения наемного труда женщин и детей в производственных отношениях. Необходимость государственно-правовой охраны несовершеннолетних детей, беременных женщин и женщин с малолетними детьми предопределила постановку вопроса об охране материнства и детства на государственном уровне. Последовавшие либеральные преобразования в стране привели к коренным изменениям в социально-экономической, политико-правовой сферах общества, что, в свою очередь, способствовало зарождению и развитию идей о ценности материнства и детства, необходимости их государственной защиты.
Верхняя граница хронологических рамок - март 1917 г. обусловлена новыми историческими условиями, вызванными революционными событиями, упразднением старых государственных органов, а также установлением светского законодательства, направленного на охрану интересов матери и ребенка, поощрение материнства.7
Сравнивая определения пособий советского и нынешнего периодов следует отметить, что в отличие от советских современные российские ученые не выделяют такие признаки пособий как:
1) алиментарный характер;
2) предоставление за счет общественных фондов потребления (фондов социального обеспечения);
3) обусловленность пособий наличием связи с общественно полезной деятельностью;
4) соизмеримость размера пособия с размером заработка либо установление его в твердой денежной сумме8
По мнению Е. Е.Мачульской, экономическая сторона указанных отношений характеризуется полной бесплатностью для получателя. ( это можно немного позже)
Пособия для граждан всегда имело в жизни общества большое значение.Зачатки «системной» поддержки детей связаны с деятельностью Петра I, при котором было положено начало формированию приютов для детей-сирот (различные типы учреждений создавались и для других социально-уязвимых категорий населения). Указом 1706 г. содержание первого в России приюта «Новгородской Сиропитательницы» стало осуществляться за счет изъятия доходов некоторых монастырских вотчин. Указами 1712 и 1715 гг. было регламентировано создание губернских организаций призрения, финансируемых за счет частных пожертвований и средств управ. Подросших воспитанников предлагалось отдавать в ученики мастерам (мальчиков) или в услужение (девочек). В 1724 г. возникшие материальные трудности с обеспечением приютов побудили Петра распорядиться о возможности передачи детей из приюта в семьи на постоянное жительство в качестве слуг. В дальнейшем мероприятия по созданию комплексной системы учреждений призрения для различных уязвимых категорий граждан были продолжены Екатериной II (в том числе создание специальных административных учреждений — приказов общественного призрения). В пореформенный период система учреждений поддержки нуждающихся регламентировалась Уставом об общественном призрении (1892), ставшим первым документом, объединившим в единую систему функционирование государственных, религиозных и частных организаций. Необходимо отметить и развивающиеся в конце XIX в. в условиях изменения экономического базиса элементы денежной поддержки работающих граждан (в том числе беременных женщин и кормящих матерей) в рамках социального страхования. Первоначально выплаты роженицам (за 2 недели до и 2 недели после родов) были установлены законом в 1886 г. (однако они финансировались за счет аккумулирования штрафов с работников и, соответственно, не были по своей природе страховыми). Позднее, с принятием в 1912 г. закона «О страховании на случай болезни», послеродовой период выплаты пособий был увеличен до 4 недель, а фонд выплаты средств образовывался за счет совокупных взносов работников и работодателей в кассу предприятия. В начале ХХ в. был внедрен важнейший социальный институт, получивший свое дальнейшее развитие в советском периоде российской истории — система обязательного социального страхования. Социальная поддержка семей с детьми в СССР — первый опыт системной поддержки После осуществления Октябрьской революции большевиками был взят курс на изменение концепции поддержки населения. Существующая концепция, построенная на призрении нищих, была перестроена в модель социального обеспечения, бенефициары которой определялись по классовому признаку (главными получателями мер поддержки стали рабочие, а к середине 20-х гг.— крестьянство2 ). Становление новой системы сопровождалось параллельными процессами закрытия социальных учреждений, созданных до революции с переходом их полномочий к отделам вновь созданного Народного комиссариата государственного призрения, затем — Наркомата социального обеспечения РСФСР (1920–1946), Министерства социального обеспечения РСФСР (1946–1991), с деятельностью которых была связана дальнейшая социальная работа и социальное обслуживание различных категорий граждан, в том числе детей-инвалидов и детей-сирот, с одной стороны, и построением системы выплат и пособий для различных категорий граждан в рамках развития социального страхования рабочих — с другой. Еще во время функционирования Временного правительства закон 1912 г. был серьезно дополнен: увеличился срок получения пособия для рожениц (до 8 недель: 2 недели до и 6 недель после родов), размер которого составлял от 50 до 100% заработка. Также вводилось дополнительное пособие на кормление ребенка со сроком выплаты 20 недель. Важным нововведением декрета ВЦИК от 22.12.1917 «О страховании на случай болезни» стало значительное увеличение срока выплаты пособия на кормление ребенка (с 20 недель до 9 месяцев и установление границ его размеров: от ¼ до половины заработка), а также увеличение срока выплаты пособия по беременности и родам с 8 до 16 недель: 8 недель до и 8 недель после родов и установление его в размере 100% заработка работницы. Рабочий день кормящих матерей не мог составлять более 6 часов, также им полагались получасовые перерывы на кормление через каждые 3 часа работы. Окончательно система страховых гарантий для беременных женщин и молодых матерей была сформирована в Кодексе законов о труде РСФСР (в редакциях 1918 и 1922 гг.), закреплявшем следующие изменения:
1) пособие по беременности и родам устанавливалось в размере не ниже фактического заработка работницы предприятия;
2) срок выплаты пособия по беременности и родам для работниц умственного труда был сокращен до 12 недель
3) пособие на кормление ребенка устанавливалось в размере ¼ заработной платы работницы предприятия;
4) дополнительно вводилось единовременное пособие на покупку предметов ухода за новорожденным в размере 100% заработной платы.
Тем самым в рассматриваемый период была создана первая в истории России полноценная система трудовых и социальных гарантий для семей с детьми как отдельной категории получателей поддержки. Необходимо отметить, что описанная базовая архитектура, состоящая из трех страховых пособий, функционировала не только до конца эпохи СССР, но существует и по сей день.
В современной системе страховых гарантий в рамках Федеральный закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» предусмотрены помимо прочего пособия по беременности и родам, единовременная выплата при рождении ребенка, пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет (трансформировавшееся из пособия на кормление ребенка).
Помимо гарантий в сфере социальной работы и социального обслуживания и страховых выплат, в период СССР были введены и получили свое развитие выплаты на основе бюджетного финансового механизма, назначение которых требовало категоризацию получателей по различным социально уязвимым группам населения.
В области поддержки семей с детьми с точки зрения категориальных выплат период 1917– 1991 гг. возможно разделить на 3 содержательных этапа:
1) 1917–1936 гг.— становление системы страховых выплат при полном отсутствии бюджетных мер поддержки;
2) 1936–1981 гг.— этап «становления категоризации», изменения в рамках демографической политики, в котором связаны с эффектом демографической ямы 1914–1921 гг., оказывающей негативное влияние на развивающееся государство с точки зрения наличия трудовых ресурсов, а затем с потрясениями Великой Отечественной войны.
Основным нормативным правовым актом этого периода является постановление ЦИК СССР от 27.06.1936 № 65, в рамках которого регламентировались три основных направления государственной политики народонаселения. Во-первых, запрет на проведения абортов под риском уголовной ответственности (за исключением случаев, когда аборт необходим по медицинским причинам). Во-вторых, реализация инфраструктурных мероприятий по расширению сети родильных домов, детских яслей и садов. В-третьих, установление дополнительных материальных гарантий для рожениц (увеличение размера пособий на предметы ухода и на кормление) и многодетных семей. Тем самым, многодетная семья становится первой категорией семей с детьми, имеющей право на получение социальных выплат со стороны государства. Ежегодные пособия, регламентируемые постановлением, назначались для семей, в которых родился 7-й и каждый последующий ребенок до достижения им возраста 5 лет, а для семей, где родится 11-й и последующие дети,— на тот же срок, но в увеличенном более чем в 2 раза размере. Позднее, с принятием Указа Президиума ВС СССР от 08.07.1944 была существенно расширена трактовка понятия «многодетная» семья: пособия назначались уже при рождении 3-го и каждого последующего ребенка по прогрессивной шкале (аналогично, до достижения ребенком возраста 5 лет). Второй категорией получателей пособий были установлены одинокие матери (т.е. была введена поддержка неполных семей), выплаты которым дифференцировались в зависимости от количества детей и назначались до достижения ребенком возраста 12 лет. Еще одним важным нормативным актом данного периода, в рамках которого была впервые введена адресная (т.е. назначаемая с учетом уровня доходов) социальная поддержка семей с детьми, является Указ Президиума ВС СССР от 25.09.1974 № 312-IX. Документ устанавливал выплаты на ребенка до достижения им возраста 8 лет для семей, чей средний доход не превышал 50 руб. (пособие назначалось в размере 12 руб.). Таким образом, в рамках первого периода развития категориальной поддержки семей с детьми были введены меры для 3 основных групп семей: многодетные, неполные, малоимущие. Тем не менее данные меры не оказали должного влияния на демографическую обстановку в стране, что потребовало реализации программы их качественного изменения; 1981–1991 гг.— этап «развития категоризации». На данном этапе проводилась так называемая «тонкая» настройка мер, введенных в предыдущие периоды. В 1981 г. постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 235 «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» была дополнена система единовременных выплат при рождении ребенка, распространенная на 1-х (!) и 2-х детей. В некоторых регионах был на 50% увеличен размер пособия малоимущим семьям. Качественно новой мерой поддержки стал частично оплачиваемый отпуск для матерей при рождении ребенка до достижения им возраста 1 года. Финальным же аккордом развития советской системы стало создание пособия на ребенка до 6 лет для семей, чей доход не превышает двукратной величины минимальной заработной платы. Более того, необходимо отметить, что начавшееся в 1981 г. переосмысление основ политики народонаселения охватывало собой не только финансовые вопросы, но и сопровождалось разработкой стратегий и многих комплексных программ демографического развития (в том числе регионального характера) Таким образом, советский период российской истории заложил основы системы социальных пособий для семей с детьми как на страховом, так и на бюджетном финансовом механизме. Созданная базовая архитектура выплат по социальному страхованию сохранена в России и по сей день. Были сделаны первые попытки осуществления категориального подхода к назначению социальных выплат с выделением трех основных категорий получателей: многодетные, малоимущие и неполные семьи. Несмотря на то что с точки зрения социальной эффективности влияние введенных категориальных выплат на показатели демографического развития СССР оценивается сегодняшними учеными как недостаточное разработанные в это время концептуальные основы находят свое применение в Российской Федерации и сегодня, но уже в других — рыночных условиях. Социальная поддержка семей с детьми в постсоветский период (1991–2006) В условиях кризисного положения экономики в 1991–1993 гг. развитие системы социальной поддержки семей с детьми отошло на второй план. Единственным временным нововведением стали дополнительные компенсационные выплаты на товары детского пользования для малоимущих семей. В общем и целом, архитектура социальных пособий оставалась неизменной вплоть до 1994 г. Период 1994–1995 гг. охарактеризовался фундаментальным упрощением архитектуры мер поддержки, в процессе которой было как сокращено количество выплат (до 5), так и упрощены процедуры их назначения. Конечные результаты модернизации были закреплены Федеральным законом от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», который и в настоящее время является основным законом, регламентирующим денежные выплаты для данной категории граждан. Основное место в новом законе уделено ключевым страховым выплатам (пособие по беременности и родам, пособие по уходу за ребенком, единовременное пособие при рождении ребенка, а также добавленное к ним пособие для женщин на ранних сроках беременности), а также выплате на всех детей до 16 лет (с увеличением на 50% для неполных семей) в размере 70% минимального размера оплаты труда (МРОТ). Закрепленная данным законом архитектура просуществовала без значительных видоизменений вплоть до 2005 г. Однако для данного периода российской истории характерна не только архитектурная стагнация мер поддержки, но и функциональная деградация некоторых важнейших ее инструментов (например, адресного пособия на ребенка). Как
было указано выше, право семей с доходом, не превышающим 50 рублей, на получение пособия на детей было установлено в 1974 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25.09.1974 № 312-IX. Пособие выплачивалось в размере 12 рублей на каждого ребенка в возрасте до 12 лет. При этом размер минимальной оплаты труда составлял 70 рублей. В период экономического кризиса 1991–1993 гг., связанного с распадом СССР, результатом которого явился прежде всего аномально высокий уровень инфляции, размер пособия на ребенка продолжал находиться на уровне 12 рублей (для сравнения, размер МРОТ вырос более чем в 12 раз)3, что определило полное отсутствие его покупательной способности. Качественное изменение в системе назначения пособия на ребенка произошло в 1994 г., когда с целью борьбы с стремительно понижающимся уровнем жизни семей с детьми было введено социально пособие на ребенка до 16 (18) лет, выплачиваемое в размере 70% или 60% от МРОТ в зависимости от возраста, охватывающее всех без исключения детей (вне зависимости от семейного дохода). Несмотря на очевидную прогрессивность данной меры, резко увеличившийся объем государственных обязательств, связанных с расходами на предоставление новой выплаты, стал непосильным бременем для федерального бюджета. По этой причине к концу 1990-х гг. социальное пособие на ребенка было переквалифицировано в адресное пособие, назначаемое лишь для семей, чей среднедушевой доход не превышает 200% величины прожиточного минимума. Именно данная реформа, на взгляд автора, предопределила сегодняшнее «неадекватное» состояние пособия на ребенка. Дело в том, что размер пособия был установлен в твердом размере (до этого он исчислялся исходя из МРОТ) и составлял 70 рублей (размер МРОТ в 2001 г. составил 200 рублей). Данное изменение привело к тому, что в условиях относительно высоких темпов инфляции, наблюдавшихся в России в 2001–2005 гг., сумма пособия не была увеличена (МРОТ, в свою очередь, увеличился в 4 раза). Более того, в 2005 г. финансирование пособия и установление основных параметров его назначения было передано в ведение регионального уровня власти (необходимо отметить, что схожую судьбу имели все категориальные пособия, не включенные в 81-ФЗ в рамках модернизации 1994–1995 гг.: сегодня поддержка многодетных, неполных и других уязвимых категорий семей — прерогатива российских регионов). Тем самым, анализ исторического развития пособия на ребенка в СССР и Российской Федерации позволяет выделить два наиболее депрессивных периода, в результате которых размер пособия на ребенка терял свое потребительское значение (рис. 1). Очевидно, что преодоление падения покупательной способности пособия в период 1991–1993 гг. было достигнуто за счет привязки его размера к величине МРОТ. Однако дальнейшие реформы начала 2000-х гг., в ходе которых размер пособия был возвращен к твердой величине, привели к повторению ситуации с обесценением выплаты. В дальнейшем в 2004 г. расходные обязательства по выплате данного пособия были переданы субъектам Российской Федерации, что в условиях проблем региональных бюджетов не благоприятствовало повышению его размеров. Выход из этой ситуации не найден до сих пор: в настоящее время пособие на ребенка составляет в среднем 3–5% регионального прожиточного минимума и не является адекватной мерой поддержки, несмотря на высочайшую, по мнению автора, концептуальную значимость, заключающуюся в охвате пособием детей старше 7 лет (именно для детей до 7 лет установлены меры поддержки на федеральном уровне в размерах, сопоставимых с величиной прожиточного минимума). Тем самым, проведенный в 1995 г. «откат» к базовой архитектуре мер поддержки не дал никаких результатов с точки зрения развития системы в целом. Несмотря на 10 лет различных попыток модернизации (в том числе введения универсального адресного пособия, его привязки к МРОТ, его дифференциации по разным возрастным группам), ввиду допущенных государством ошибок система не сдвинулась с мертвой точки: по состоянию на 2005 г. архитектура пособий в целом соответствовала системе 1974 г., т.е. включала 3 базовых страховых выплаты, одну адресную и ряд категориальных (причем последние две стали финансироваться за счет средств региональных бюджетов, не характеризующихся широкими финансовыми возможностями). Современное состояние системы поддержки семей с детьми в Российской Федерации Середина 2000-х гг. была отмечена