Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 155
Скачиваний: 2
Характер власти в субъектах федерации, территориальных автономиях, муниципальных образованиях в конституциях обычно никак не определен. Наряду с Конституцией РФ лишь немногие конституции называют «собственную» власть субъекта федерации государственной. Так, например, гл. 3 Конституции Венесуэлы называется «О государственной власти в штатах». Эта же конституция содержит главу «О государственной власти в муниципиях» (гл. 4).
Характеристику природы собственной власти автономий в конституционном законодательстве и научной литературе найти не удалось. Лишь в некоторых постсоветских унитарных государствах Центральной Азии входящие в их состав автономии (республики) названы государствами[39]. От определения местного самоуправления как государственной власти в мире давно отказались, в России об этом говорится в ст. 12 Конституции РФ[40].
В общеупотребительной лексике, а иногда и в зарубежной политологической литературе слово «власть» употребляется нередко в предельно широком значении[41].
Вместе с тем не всякое управление в коллективе и не во всяком коллективе является выражением действительно власти. Власть возникает в определенном, а именно в социальном коллективе более или менее постоянного характера.
В основе концепции власти находится коллективно осознаваемое волевое отношение в легальном и легитимном человеческом сообществе. Отношения членов преступной группировки и ее главы (авторитета) не представляют собой отношений общественного характера, равно как не является законной и, как правило, легитимной власть руководителей военного переворота (хотя население может иногда воспринимать ее положительно)[42].
С одной стороны, в Конституции РФ говорится о «многонациональном народе Российской Федерации» (преамбула), о «многонациональном народе» как носителе суверенитета (ч. 1 ст. 3), о государственной власти РФ (ст. 11, 85 и др.), с другой – о народах РФ, о «равноправии и самоопределении народов» в РФ (ч. 3 ст. 5), о том, что земля – основа жизни и деятельности «народов, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9). Соединение в данной формулировке понятий народа (народов) и территории важно для последующих рассуждений[43].
Для характеристики социальной природы власти в основных законах субъектов РФ используются неодинаковые формулировки (большинство основных законов субъектов изменены, но цитируемые формулировки не менялись). Иногда в таких основных законах говорится о «сообществе граждан» (ст. 1 Устава Ростовской области 1996 г.), от имени которых осуществляется собственная власть субъекта РФ, о «жителях области» (ст. 10 Устава Калужской области 1996 г. гласит, что «источником государственной власти Калужской области являются ее жители»)[44].
Приведенные положения свидетельствуют, что, во-первых, население, жители того или иного субъекта РФ понимаются как часть многонационального народа РФ; во-вторых, сообщество людей в субъекте РФ – это народ субъекта РФ, такая формулировка, видимо, более верна, чем, например, жители; в-третьих, народ субъекта РФ является источником собственной власти этого субъекта, осуществляемой в рамках, определяемых федеральной Конституцией и федеральными законами (об этом говорится в основных законах некоторых субъектов РФ, а там, где это не сказано прямо, об этом свидетельствуют конституционное регулирование, распределение предметов ведения, компетенция органов власти)[45].
Вопросы компетенции в данном случае мы рассматривать не будем, разграничение предметов ведения и полномочий очевидно оно закреплено ст. 71-73 Конституции РФ:
1) собственная власть субъекта РФ существует (об этом говорится и в федеральной Конституции, и в основных законах субъектов РФ);
2) основные законы субъектов РФ в качестве источника такой власти рассматривают население, народ, сообщество граждан, жителей субъекта РФ;
3) собственная власть субъекта РФ действует наряду с реализуемой на этой же территории как части территории государства государственной властью РФ;
4) собственная власть субъекта РФ действует в рамках, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (разграничение полномочий);
5) социальным источником собственной власти субъекта РФ (в пределах его полномочий) является воля его народа, но юридически источником предметов ведения и полномочий субъекта РФ является, прежде всего, федеральная Конституция, принятая на референдуме всем сообществом (многонациональным народом), в том числе народами субъектов РФ[46].
В сфере принципиальных общественных отношений приоритетное значение имеет воля всего сообщества страны, элементы системы (то есть субъекты РФ) всегда подчинены сообществу в целом, в лице федеративного государства)[47].
С этим связаны распределение предметов ведения, возможность применения федерального принуждения и другие отношения в федерации.
Мы сформулировали лишь некоторые положения о характере власти в территориальных публичных коллективах на примере сообществ людей (народа) в субъектах РФ. Пока что это по существу только общий пример для иллюстрации содержания термина «публичная власть»[48].
В истории человечества и в современных условиях создавалось, существуют и продолжают возникать множество самых различных объединений людей. В литературе они дифференцируются и соответственно характеризуются по целому ряду оснований и признаков. В любом таком объединении, особенно если это постоянный коллектив, как уже отмечалось, необходимо управление им, иначе коллектив распадется. В устойчивых и организованных коллективах социального характера такое руководство перерастает во власть с необходимым для этого принуждением[49].
Особого рода коллективы – территориальные публичные коллективы. Не все территориальные образования являются территориальными публичными коллективами. В демократических государствах (например, в Германии или Финляндии), если это целесообразно, на высшем уровне территориального деления страны нередко создаются не региональные муниципальные образования, а административно-территориальные единицы, где нет собственных выборных органов (их население, разумеется, участвует в выборах органов и выборах органов муниципальных образований низового звена)[50]. В Москве как субъекте РФ также существуют десять административных округов, управляемых назначенными префектами (в совокупности эти округа объединяют 125 муниципальных районов г. Москвы).
Территориальные публичные коллективы это не что иное, как население административно-территориальных единиц. Это объединения людей, созданные по территориальному признаку для организации и осуществления совместной жизни, обеспечения жизнедеятельности индивидов и их сообществ. Они складываются субъективно-объективно[51]. Человек сам выбирает место жительства, но по своей природе он – коллективное существо, в результате создаются совместные поселения (села, города), их территориальные объединения (районы, области и т.д.). В странах мира существует четыре вида территориальных публичных коллективов: само общество в государственных границах, субъект федерации, территориальная автономия, муниципальное образование. Такие коллективы имеют особую ценностную ориентацию, в них существуют иные отношения власти и формы принуждения[52].
В этих социальных коллективах возникает своя социальная власть, которая нужна как для выполнения общих дел, так и для того, чтобы ввести состязательность и противоречия в определенные рамки (преимущественно правовые и нравственные), и не допустить распада самого сообщества.
Власть в таком коллективе имеет особый социальный характер, она отличается от социальной общественной власти, существующей, например, в политической партии. Это – социальная публичная власть, общее понятие для всех территориальных публичных коллективов[53].
В каждом из них она производна от населения (народа) того или иного территориального публичного коллектива (а не объединения каких-либо членов организации). Это собственная власть населения данной территории, осуществляемая в рамках конституции и законов государства. Ее нельзя рассматривать как «частичку» государственной власти и, следовательно, нельзя называть власть территориального публичного коллектива (даже субъекта федерации) государственной властью, а его органы – органами государственной власти[54]. В данном случае существуют иные, более сложные системные отношения. Соответствующие формулировки в Конституции РФ, видимо, нуждаются в исправлениях[55].
Государственная власть является высшей формой публичной власти, поскольку, во-первых, ее социальный источник – особый территориальный коллектив, народ всей страны, во-вторых, в силу этого только она обладает суверенным характером, является суверенной разновидностью публичной власти, в-третьих, только она может регулировать все вопросы жизнедеятельности общества, в-четвертых, именно она юридически наделяет кругом предметов ведения и полномочиями остальные публичные территориальные коллективы, облекает основами компетенции их органы.
Государство – официальный представитель всего общества в его государственных границах и на международной арене. Его власть распространяется на всю территорию государства, включая ее подвижные части в границах и вне границ – самолеты, корабли под флагом государства, космические аппараты, на граждан государства, находящихся за границей.
Власть государства имеет универсальный характер: она распространяется на все отношения, которые регулируются государством и правом и поддаются такому регулированию. Государственная власть едина. Разделение ее на определенные ветви (законодательную, исполнительную, судебную, иногда в конституциях называют и другие[56]) не противоречит единству государственной власти, единству политики, проводимой по принципиальным вопросам всеми ее органами. Поэтому, видимо, в наше время в конституциях, в том числе и в ст. 10 Конституции РФ, один из основных принципов, относящихся к организации государственной власти, целесообразно обозначить не только как разделение властей, а в формулировке: «единство государственной власти и разделение ее ветвей»[57].
Государственная власть не только едина, но она и единственная на территории страны. Только государство может осуществлять или только от имени государства может осуществляться законное и легитимное государственное принуждение. Государственная власть, государство осуществляет роль социального арбитра в обществе, регулируя, в том числе, отношения социальных классов и слоев, а также их организаций[58].
Социальный арбитраж государства не имеет абсолютно беспристрастного характера. Хотя государство защищает законные интересы меньшинства, на государственную власть оказывает основное давление социальный слой, доминирующий в обществе экономически, политически и идеологически. Поэтому обсуждая вопрос о государственной власти как особой форме выражения публичной власти всего народа, важно учитывать отмеченное обстоятельство. В науке говорится и о других характеристиках государственной власти как публичной власти наиболее крупного территориального публичного коллектива – государственно-организованного общества[59].
Как уже отмечалось, собственная власть субъектов РФ по предметам их ведения (в том числе совместным с федерацией) названа в Конституции РФ государственной властью. В Конституции РФ есть базовые ценности, которые останутся неизменными, видимо, в течение ближайшего обозримого времени, так как многие из них проистекают из общих ценностей человечества.
Вместе с тем, рассматриваемое нами положение о государственной власти субъектов РФ вряд ли, на наш взгляд, относится к таким ценностям и его, видимо, можно исправить. Первые примеры внесения поправок в другие главы Конституции РФ уже имели место в 2008 г. Положения гл. 3 Конституции РФ о государственной власти субъекта РФ можно изменить, не создавая новый текст и не созывая Конституционное собрание (конституционного закона о нем еще нет)[60]. Сложнее обстоит дело со ст. 5, но вряд ли из-за неприкосновенности соответствующей главы стоит долго сохранять положения, которые не соответствуют реалиям. Сейчас для этого еще не пришло время, да и мировой финансовый кризис требует первоочередного решения других задач. Но вопросы остаются, и понадобятся коллективные усилия науки и практики для их решения[61].
В современных условиях субъект федерации почти нигде ни юридически, ни фактически не рассматривается как государство. Это – государственное (государствоподобное) образование. Его собственная публичная власть в пределах его предметов ведения не является государственной властью. Это – государствоподобная несуверенная публичная власть[62]. Такие формулировки и могут быть использованы как основа будущих дискуссий о внесении поправок.