Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 146
Скачиваний: 2
Одним из принципов организации публичной власти наиболее ярко отражающим внутреннее единство власти и свободы, выступает принцип самостоятельности местного самоуправления. Ведь само по себе местное самоуправление является диалектическим единством институтов гражданского общества, правового положения личности и организации публичной власти[21].
Таким образом, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти – государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.
Что же касается мнения о том, что субъектами публичной власти выступают политические партии либо общественные объединения, то с этим можно согласиться лишь при констатации фактов «обладания общественными объединениями и религиозными организациями отдельными государственными (а равно муниципальными) полномочиями»[22].
В подавляющих случаях данные факты говорят о слабости государства, его неспособности самостоятельно решать стоящие перед ним цели и задачи; в ряде случае они могут быть обусловлены факторами идеологического порядка. В целом такая практика не может быть признана, продуктивной.
Мониторинг российского законодательства, посвященного регулированию субъектов, входящих в так называемый общественный уровень публичной власти, подтверждает, что правомочиям данного вида публичной власти
присущ только рекомендательный и совещательный характер[23].
Так, ФЗ РФ от 4 апреля 2005 года «Об общественной палате»[24] прямо предусматривает, что решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер (ст.17). Согласно ст. 19 данного закона заключения Общественной палаты РФ о проектах нормативных актов соответствующего уровня подлежат обязательному рассмотрению установленными органами законодательной (представительной) власти. Однако закон не предусматривает обязанность данных органов принять и учесть предложения и рекомендации Общественной палаты.
Согласно ФЗ РФ от 11 июля 2001 года «О политических партиях»[25], политическая партия представляет собой общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества, посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Тем самым, политические партии если и могут влиять на принятие властных решений, то лишь опосредованно, через соответствующие государственные и муниципальные органы. Отчасти это подтверждает п. "б" ст. 26 вышеуказанного закона, в соответствии с которым политическая партия вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
К сожалению, анализируемый нормативный акт не только не определяет способы такого участия, но и содержит положения, некоторым образом, противоречащие данному праву политической партии[26]. Так, на законодательном уровне установлено, что вмешательство политических партий в деятельность
органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается (ч.1 ст. 10 закона о политических партиях). Более того, лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей (ч.3 ст.10)[27].
Единственное исключение из данного правила – депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутаты иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления.
Однако, если представители политической партии находятся в составе государственного либо муниципального органа представительной власти, то о власти, ими осуществляемой, необходимо говорить как о соответственно государственной либо муниципальной разновидности публичной власти.
По нашему мнению, происходит это потому, что решения, в конечном итоге, принимаются не от имени партии, а от лица соответствующего законодательного (представительного) органа государства либо муниципалитета.
Более того, у политической партии нет властных полномочий не только в отношении субъектов, не входящих в данную партию, но и даже в отношении членов партии. Так, по крайней мере, следует из ч.9 ст.23 Закона, согласно которой члены политической партии не связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.
Реальных властных полномочий нет не только у политических партий, но и иных общественных объединений, активно участвующих в политической жизни общества.
Общественные объединения, в соответствии с ФЗ РФ от 19.05.1995 года «Об общественных объединениях»[28], вправе выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной либо муниципальной власти. В тексте данного закона также присутствует демагогическая фраза о том, что общественные объединения могут участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, но никаких конкретных путей такого участия в действующем законодательстве не предусмотрено[29].
Из всех участников политической системы достаточно подробно расписаны полномочия Общественной палаты РФ. Но и они предусмотрены лишь для того, чтоб, как это определено в законе, обеспечивать взаимодействие граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Как думается, публичную власть могут осуществлять только государство либо муниципалитеты. Подобное объясняется тем, что только они вправе применять принуждения в процессе реализации своих властных полномочий. Ни один иной субъект таким правом не обладает и обладать не должен.
Сказанное вовсе не означает отрицания роли и значения объединений общественности в процессе реализации публичной власти[30].
Без политических партий, общественных объединений невозможно построение гражданского общества и правового государства. Именно данные участники политических отношений обеспечивают общественный контроль за органами власти, выражают мнение населения, могут инициировать привлечение тех или иных должностных лиц к ответственности.
В современных условиях и ныне действующей Конституции РФ, в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе, связанных с административно-правовым регулированием разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное[31].
Две последние разновидности следует относить к понятию публичной власти в узком, организационно-правовом смысле. В данном аспекте публичная власть понимается как специфический вид деятельности, связанный с реализацией предусмотренных правовыми нормами властных полномочий, осуществляемый системой специальных органов государства либо органов местного самоуправления.
Что же касается народа, осуществляющего властные полномочия в форме непосредственной демократии, закрепленные законом, то он тоже выступает как субъект государственной либо муниципальной власти.
Общественное управление можно определять как публичную власть в широком смысле этого понятия. Однако такое восприятие тоже является противоречивым с точки зрения юридической науки[32].
Таким образом, предлагается разделение хотя и тесно взаимосвязанных, но все же, различных категорий: публичной власти и общественного управления.
В качестве основополагающего критерия при определении субъектов публичной власти и власти институтов гражданского общества выступает юридическая ответственность.
Поэтому, если у тех или иных субъектов имеются властные полномочия по отношению к членам социума, значит, у них есть и юридическая ответственность за их реализацию, что, в свою очередь, подтверждает принадлежность данных субъектов к публичной власти.
Возникает вопрос: какую ответственность несут общественные субъекты за результаты не принадлежащей им властной деятельности. К примеру, в отношении Общественной палаты РФ не предусмотрена ответственность за непроведение либо некачественное проведение экспертизы по нормативным актам соответствующего уровня. Ст. 20 ФЗ РФ от 4 апреля 2005 года «Об общественной палате»[33] предусматривает участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, но об ответственности общественных советов ни в вышеуказанном, ни в ином законе не предусмотрено[34].
В обязанности любого общественного объединения не входит осуществление властных полномочий, следовательно, и отсутствует ответственность за их реализацию.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[35] предусматривает ответственность профсоюзов за невыполнение своих обязательств по коллективному договору, соглашению; организацию и проведение забастовки, признанной судом незаконной. Между тем, какая именно ответственность ожидает профсоюз за отказ от защиты прав трудящихся в законе не предусмотрено.
Таким образом, ответственность за осуществление публично-властных функций, направленных на надлежащую организацию социального управления, присутствует только у государственных и муниципальных органов.
Именно они могут и должны осуществлять властные функции по отношению к членам общества.
Публичная власть как политическая функция по обеспечению нормальной жизнедеятельности общества объективируется посредством права в конструкции государственной и муниципальной власти[36].
На основании изложенного отметим, что несмотря на то, что государственная и публичная власть имеют много общего, между ними могут быть и различия, детерминированные как качественным, так и количественными факторами. К последним, прежде всего, относится субъектный состав, который значительно шире у публичной власти, по сравнению с государственной.
2.Публичная власть в Российской Федерации
2.1.Конституция РФ о публичной власти
В Конституции РФ сказано о государственной власти Российской Федерации и вместе с тем о государственной власти субъектов РФ (ст. 5, 85 и др.), об «органах государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов» (ст. 77).
Конечно, в каждом субъекте РФ существуют свои институты власти (законодательный орган, глава администрации, во многих субъектах РФ – правительство субъекта Федерации, свои суды – конституционные (уставные) и мировые)[37].
На территории субъектов РФ действует единая государственная власть Российской Федерации. Она представлена законодательством РФ, органами исполнительной власти РФ (в частности, главными управлениями федеральных министерств и ведомств), федеральными судами, органами прокуратуры. Двух государственных властей на одной и той же территории быть не может. Это общеизвестно. Видимо, «собственная» власть субъектов РФ в пределах их полномочий, установленных федеральной Конституцией, является какой-то иной властью. Кроме субъектов федераций (а таких субъектов в современном мире приблизительно 400 в 25 государствах) существуют другие территориальные публично-правовые образования[38].
Известно, что полномочиями властного характера обладают приблизительно 200 автономных образований. Властные полномочия есть и у органов местного самоуправления в муниципальных образованиях (их в мире сотни тысяч).